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LA EXPERIENCIA CHILENA EN EL COMBATE A LA EVASION                                           


V. POLÍTICA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

1. Gestión de Personal.

En una institución como el SII, compleja y con diversos desafíos, para lograr objetivos de calidad orientados a los usuarios, la gestión del personal se basa en dos estrategias claves: la primera es desarrollar y proyectar al funcionario del Servicio como un tipo de empleado altamente profesionalizado, motivado e identificado con la Misión y los Objetivos Estratégicos del Servicio, que sea capaz de actuar individual y/o colectivamente con iniciativa y autonomía, sentido de responsabilidad, eficacia y probidad; la segunda estrategia, apunta a ir concretando en todo momento un marco propicio para que se desarrolle el trabajo en colaboración que se manifieste en la participación de los funcionarios en todos los niveles de la organización, como condición necesaria para el establecimiento de relaciones laborales permanentes y armoniosas dentro de la institución.

1.1. Desarrollo de los funcionarios.

En la aplicación de la primera estrategia es esencial el liderazgo que las jefaturas deben tener sobre los funcionarios, en el trabajo operativo cotidiano, de mejoramiento continuo de los procedimientos empleados, en análisis de los problemas que se presentan y de los resultados obtenidos. Promover la continua interacción entre jefes y funcionarios es considerado el elemento central del desarrollo de los funcionarios en el SII.

Para que esto sea un cambio permanente y cada vez más profundo, es necesario ir desarrollando las capacidades y habilidades de funcionarios y jefes en materias técnicas, comunicacionales y de trabajo en equipo, objetivos que están presentes y marcan los planes y metodologías de capacitación, incorporando talleres con enfoque metodológico de tipo activo-participativo que están fundamentados en la convicción de que todo aquel que asiste a un curso es capaz de aportar su experiencia.

Esta metodología aplicada a los cursos y talleres relacionados con la puesta en marcha de proyectos de mejoramiento permite que los diseños originales, hechos por los equipos de trabajo especialistas, puedan ser perfeccionados en un proceso iterativo de aprendizaje de aquellos que tendrán que aplicar estas mismas innovaciones. Una experiencia notable en 7este sentido se obtuvo del proceso de los talleres destinados a capacitar a los funcionarios encargados de recibir la información del Vector Externo, los que propusieron numerosas sugerencias al diseño que redundaron en una mucho mejor aplicación de los procedimientos definidos por los especialistas técnicos.

Una segunda estrategia de gestión del personal destinada a mejorar la calidad de los procesos y soluciones es la de generar numerosas instancias de participación, consistentes en reuniones de trabajo de las jefaturas, de éstas con sus funcionarios, de comités por área y otras iniciativas de esta especie.

Las experiencias de la capacitación en proyectos como el Ciclo de Vida del Contribuyente que implicó capacitar al 100% de los 500 funcionarios que trabajan en el área, los cursos para la Operación Renta, que en 1997 implicó capacitar 250 funcionarios, la capacitación para la recepción del Vector Externo, y más rotundamente la capacitación de 1.300 funcionarios para los nuevos sistemas y aplicaciones informáticas, son muestras de un hecho inédito para un Servicio Público

 

1.2. Medición del Desempeño.

Durante los últimos años se han ido incorporando procedimientos y módulos asociados a los sistemas computacionales de apoyo, que permiten medir el desempeño individual y por equipos en el SII. Estos son los siguientes:

  • Reportes estadísticos que se generan en cada una de las Direcciones Regionales del SII y que dan cuenta de la carga de trabajo de los funcionarios y de los rendimientos en las diferentes actividades de fiscalización (Sistema de Apoyo a la Gestión), en el Ciclo de Vida del Contribuyente (Bitácora de los sistemas y estadística de atención por funcionario en RIAC y Timbraje), en la Operación Renta, en los Tribunales Tributarios y en otros procesos menores.
  • Reportes estadísticos que se generan en el Nivel de la Dirección Nacional, los cuales se envían periódicamente a la Direcciones Regionales, como complemento de la información que ellos pueden generar en su regional, que permiten comparar con las demás regionales en base a indicadores, como también obtener información más desagregada respecto de algunos temas. En términos generales, se entregan los resultados obtenidos en un período de tiempo a nivel nacional, regional, grupal e individual.

 

2. Capacitación y entrenamiento del personal.

En el contexto de los objetivos del Plan Estratégico del SII, el Departamento de Capacitación ha distinguido la siguiente misión y objetivos estratégicos, que orientan la filosofía y estrategias de capacitación en el Servicio.

"Contribuir al desarrollo integral de las capacidades personales y profesionales de funcionarios competentes, motivados y satisfechos para el logro de los objetivos del Servicio de Impuestos Internos"

Contar con el personal idóneo y en el momento oportuno constituye hoy en día, uno de los principales desafíos de nuestra organización. Surge así un desafío de fondo, cual es el de potenciar el efectivo desarrollo y formación del personal, para obtener el nivel de productividad, participación y satisfacción laboral, acorde con los servicios y acciones de fiscalización que demanda un entorno económico caracterizado por un acelerado dinamismo. En ello radica la misión del Departamento de Capacitación.

En el Servicio de Impuestos Internos los objetivos específicos de la Capacitación son:

  • Vincular la capacitación a áreas de desarrollo institucional.
  • Vincular la capacitación técnico- tributaria básica al desarrollo de carrera.
  • Fortalecer la capacidad de comunicación de áreas de la Dirección Nacional y Jefaturas.
  • Involucrar a los actores de los procesos de desarrollo institucional en las acciones y estrategias de capacitación.
  • Establecer una estrategia efectiva de comunicación interna.

El área de capacitación del Servicio tiene como estrategia asumir como opción el desarrollo de metodologías participativas de capacitación, que valoren y releven, al grupo como instancia básica de aprendizaje, el saber escuchar, la experiencia como base del aprendizaje, que todos podemos aprender y aprender de todos, el aprender a aprender y la capacidad sinérgica del grupo en el desarrollo de procesos de aprendizaje.

Fundados en esta filosofía, el área de capacitación desarrolla una estrategia de capacitación en el Servicio de Impuestos Internos, que busca alcanzar las siguientes metas:

Garantizar la accesibilidad de todos los funcionarios a las acciones de capacitación.

Garantizar la participación de los funcionarios en un curso en cada período anual.

Proporcionar a las áreas sustantivas estrategias y asesoría para la implementación de programas masivos de capacitación.

Las políticas de capacitación vigentes en el Servicio, tienen los siguientes propósitos:

Política de Detección de Necesidades de Capacitación: Identificar las principales áreas de fortaleza y necesidades de mejoramiento vinculadas al desempeño.

Política de Planificación y programación de la Capacitación: establecer los mecanismos que faciliten la coordinación y participación de las distintas áreas involucradas en los procesos de capacitación.

Política de Capacitación Centralizada: proporcionar las herramientas técnicas y operacionales, en relación a los nuevos programas asociados a la modernización del Servicio, garantizando la participación del personal de línea.

Política de Capacitación Descentralizada: proporcionar las herramientas técnicas y operacionales, en relación a los temas normativos, procedimientos y programas asociados a la gestión de las Unidades Regionales y el mejoramiento del desempeño en el puesto de trabajo, a través de un servicio que favorezca una mayor cobertura.

Política de Diseño y Validación de Cursos y Materiales Educativos de Capacitación: Tiene como propósito establecer las orientaciones estrátegicas y metodológicas que favorezcan el logro de los objetivos de la capacitación en el Servicio.

Política de Uso de Recursos de Capacitación: Tiene como propósito establecer los mecanismos que favorezcan la administración eficiente de los recursos de capacitación.

Política de Evaluación y Retroalimentación: Tiene como propósitos verificar la calidad y consistencia del diseño del curso/taller, conocer el nivel de comprensión de los objetivos y contenidos del curso/taller percibido por los participantes.

La capacitación del personal se regula por la normativa vigente en la administración pública y a través de las políticas de capacitación establecidas por el SII.

Se desarrolla mediante la implementación anual de Programas Centralizados y Descentralizados de capacitación:

Programa Centralizado de Capacitación: Se orienta preferentemente a los niveles directivos y de coordinadores, a la áreas de baja cobertura y equipos especializados, intervenciones en las que se requiere privilegiar el intercambio interregional y a las unidades de la Dirección Nacional.Programa Descentralizado de Capacitación: Se orienta básicamente a los niveles de coordinadores y personal operativo. Incluye básicamente el desarrollo de cursos técnico tributarios y de aquellos vinculados a programas de intervención nacional.

Las modalidades de la estrategia global de capacitación que permiten alcanzar las metas de calidad y cobertura deseadas, son los cursos, Talleres, Cursos en cascada, Cursos y Manuales Autoinstruccionales, Tutoriales y materias en Intranet, Cartillas, Video-foros, Jornadas residenciales, Seminarios, pasantías y becas.

La Capacitación en el Servicio de Impuestos Internos se desarrolla preferencialmente a través de monitores internos, especialistas en las distintas áreas de desarrollo institucional. Aquellos programas de intervención de carácter masivo o de especialización, con entidades de capacitación externa, son diseñados en conjunto con la entidad ejecutora.

Se ha institucionalizado un sistema de detección de necesidades de capacitación, cuya metodología e instrumental se ha denominado "Encuesta de Necesidades de Capacitación". Esta encuesta, que comenzó a aplicarse en 1997, en todas las Unidades del Servicio, supone la realización una vez al año, de una entrevista de cada funcionario con su jefe directo, producto de la cual ambos priorizan las necesidades de capacitación del funcionario, de acuerdo a las debilidades y áreas de desarrollo que cada uno percibe para el mejor desempeño en el cargo.

De modo complementario, se desarrolló durante 1997 un Programa con los Comités Regionales de Capacitación para la transferencia metodológica y sentido del proceso de detección de necesidades de capacitación (DNC).

 

2.1. Generación de los programas de capacitación

Los Programas centralizados y descentralizados de Capacitación se formulan de acuerdo a las políticas y procedimientos consensuados por el Departamento de Capacitación con las distintas áreas funcionales del Servicio.

En relación a la detección de necesidades de capacitación (DNC), podemos señalar que ésta se establece a través de los siguientes mecanismos:

  • Aplicación de Encuestas de DNC en todas las unidades regionales.
  • Sistematización de Propuestas Regionales de Capacitación y sistematización de requerimientos de capacitación formulados por la Dirección Nacional y áreas de línea.
  • Talleres de DNC.
  • Procedimientos y Análisis de DNC.
  • Análisis del indicador de capacitación (número de cursos realizados de 1995 a 1997).
  • Análisis de DNC con la áreas de línea de la Dirección.

Mediante la aplicación de estos mecanismos, que involucran a todas las instancias y actores relevantes en los procesos de capacitación, se desarrolla el proceso de planificación de los programas anuales de capacitación.

Para el desarrollo de los programas de capacitación y fortalecimiento de directivos, ha sido central el Programa de Formación de Monitores. Este Programa se ejecuta anualmente a través de tres jornadas de 5 días de duración y en régimen residencial.

Durante 1996 y 1997 se formaron un total de 75 monitores. Los componentes centrales de dicho programa son los fundamentos y técnicas de la metodología participativa, diseño y producción de acciones de capacitación y materiales educativos y Rol del monitor o facilitador grupal.

Como productos de la implementación de este programa pueden destacarse:

  • Conformación de una red de 120 monitores en todo el país desde 1996 a la fecha.
  • Diseño y Producción de 16 materiales educativos, para el trabajo en pequeños grupo.
  • Institucionalización de una metodología para el diseño de acciones de capacitación.
  • Existencia de aproximadamente 35 monitores de capacitación a nivel regional, que garantizan los mismos estándares de calidad de la capacitación a nivel central.

Los programas de capacitación son ejecutados preferentemente a través de los monitores internos (representa casi el 80% de la capacitación en el SII). Para el diseño y desarrollo de cada curso se constituye un "Equipo de Diseño" (DE), encargado del diseño, producción, ejecución y evaluación del curso. Una vez establecida la programación centralizada y descentralizada, son convocados a un Taller de diseño de cursos, conducidos por los asesores metodológicos del Departamento de Capacitación y con la participación de los directivos de primera línea de la Dirección Nacional, quienes proporcionan la orientación, enfoques y resultados esperados para cada curso.

Cuadro N° 4: Programas permanentes de capacitación por escalafón en el SII

         
Diplomados y postítulos

Becas y pasantías

Desarrollo de habilidades Gerenciales

Programa de formación para directivos

Programa de actualización tributaria

Asesoría metodológica para reuniones de trabajo.

Inglés

Diplomados

Becas y pasantías

Especialización informática

Capacitación externa

Inglés

Programa de formación inicial

Actualización tributaria

Talleres de trabajo en equipo

Talleres de técnicas de supervisión

Talleres de comunicación asertiva

Talleres de calidad de servicio

Cursos de promoción y ascenso.

Actualización tributaria

Talleres de trabajo en equipo

Talleres de comunicación asertiva

Talleres de calidad de servicio

Cursos del sistema de ascenso

Capacitación técnica

Talleres de atención de público

Talleres de comunicación

Cursos de gasfitería, electricidad, aseo y mantención de edificios.

Mecánica automotriz

Programa de Formación de Monitores    

Programa de Fortalecimiento Etico

   

 

A partir de fines de 1996 comenzó a diseñarse un Programa de Fortalecimiento Etico, orientado a la totalidad del personal, como parte del desarrollo de una política preventiva en el ámbito de la ética y probidad administrativa.

Desde fines de 1996 a noviembre de 1997, fueron realizados un total de 102 talleres, con una participación global de 2.442 funcionarios. Ello representa el 89.64% de la dotación.

Este Programa fue complementado con la ejecución de jornadas en todas las unidades regionales, dirigidas por el Director Regional y monitores locales y apoyadas con material educativo y un video denominado "Video Foro de Etica y Probidad Administrativa".

Finalmente en este punto se debe destacar la ejecución del Programa de Formación Inicial de Nuevos Fiscalizadores.

Este programa constituye la fase final de selección e incorporación del nuevo personal al escalafón fiscalizador. El programa se ejecuta con una o dos promociones anuales, que fluctúa entre los 20 y 50 nuevos fiscalizadores por promoción.

El programa tiene una duración de poco mas de dos meses, en el que los nuevos fiscalizadores participan en distintos módulos de capacitación, siendo evaluados, a través de pruebas técnicas.

 

VI. POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES DE FISCALIZACION DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS.

1. Areas vulnerables de los principales impuestos.

Este capítulo tiene un carácter ilustrativo de las formas de evasión más frecuentes en los distintos impuestos. Para una mejor comprensión del análisis se abordarán tres puntos principales: diseño del impuesto, áreas vulnerables del diseño y áreas críticas de evasión en Chile. La descripción se hará para los principales impuestos.

1.1. Impuesto al Valor Agregado

a) Diseño del impuesto

El IVA en Chile es un impuesto al consumo con tasa del 18% que se aplica de manera plurifásica y en base financiera, mediante el mecanismo de débitos y créditos a través de toda la cadena de comercialización de los bienes y servicios. En cada etapa de la cadena, los contribuyentes de este impuesto deben realizar mensualmente el balance entre los débitos recargados en las ventas con los créditos pagados en las compras y enterar en arcas fiscales la diferencia o arrastrar el remanente de créditos para períodos posteriores, cuando la diferencia es negativa.

Los exportadores constituyen un caso particular de contribuyente por cuanto se les aplica el IVA con tasa 0%. Esto es, sus ventas (exportaciones) están exentas del IVA y pueden pedir la devolución del remanente de créditos de los bienes o servicios adquiridos para realizar las exportaciones.

Para la aplicación del impuesto las ventas deben realizarse mediante la emisión de dos tipos de documentos principales: facturas y boletas.

La factura se debe emitir cuando se le venden a un contribuyente del IVA bienes y servicios necesarios para el desarrollo de su actividad y, en consecuencia, es necesario poner explícitamente el débito que se está recargado en dicha venta, para que el comprador lo pueda imputar como crédito a los débitos que posteriormente él genera en la venta de los bienes y servicios, y así sucesivamente.

La boleta se debe emitir cuando se trata de ventas orientadas al consumo final, ya sea realizado por consumidores finales o empresas. Ya que este documento no permite descargar créditos, en su confección no se explícita el débito..

b) Areas vulnerables inherentes al diseño del impuesto

Dada la lógica del mecanismo del IVA, para asegurar la recaudación potencial los débitos deben reflejar todas las ventas afectas a IVA que se realizan en la economía y no menos. Por otro lado, los créditos deben ser pertinentes al giro de negocio en que se imputan y deben reflejar todas las compras afectas a IVA necesarias a la producción de bienes y servicios y no más.

Por lo tanto, no emitir todos los documentos en las ventas, con la consecuente subdeterminación de débitos, surge como una de las áreas vulnerables del IVA. Si bien existe cierto conflicto de interés en la interacción de los agentes económicos intermedios que aminora esta vulnerabilidad, no existe este conflicto entre el consumidor final y el comercio, último eslabón de la cadena y crucial para el cumplimiento en etapas anteriores. Además, dado el nivel de informalidad de ciertos agentes de los sectores primarios, tampoco se da la contraposición de intereses en esta etapa. Incluso la existencia de sectores exentos que tradicionalmente considera este impuesto, deteriora aún más el auto control que supone su diseño.

Por otro lado, contabilizar compras ficticias o en exceso a las efectivas y necesarias para desarrollar el giro de negocio, con la consecuente sobreimputación de créditos, constituye otra de las áreas más vulnerables del IVA. Nuevamente la contraposición de intereses que supone el diseño del IVA en este tipo de situaciones no se da. Más aún, el mecanismo de imputar los créditos contra los débitos constituye un incentivo para abultar los primeros y así disminuir el pago mensual.

Estrechamente vinculado a los párrafos anteriores surge como área vulnerable muy relevante en el IVA, la incorrecta o inexistente utilización de los documentos tributarios legales, especialmente facturas y boletas, para respaldar las operaciones comerciales.

Además, no sólo importa la correcta emisión de los documentos sino también contabilizarlos adecuadamente, declararlos y enterar en arcas fiscales las diferencias de débitos con créditos. Lo anterior, es particularmente relevante en el caso de exportadores a quienes se devuelve los remanentes de crédito que supuestamente ingresaron en alguna etapa anterior de la cadena del IVA.

c) Areas críticas de evasión y elusión del IVA en Chile

Las áreas vulnerables del IVA analizadas anteriormente se manifiestan de distintas maneras en Chile, dando paso a diferentes formas de evasión que exhibe el IVA en nuestro país. A modo de ejemplo podemos mencionar las siguientes formas más comunes de evasión.

En cuanto a la subdeterminación de débitos el SII cursa alrededor de 600 denuncios semanales por no emisión de documentos o emisión incorrecta, registro de débitos en los libros de contabilidad inferiores a los documentos emitidos, declaración mensual de débitos inferior a las ventas por las que se emitió documentos, entre otras. Además, se observa una alta sensibilidad a la presencia del S.I.I. en la calle, en estas conductas de incumplimiento. En efecto, cuando el S.I.I. disminuye sus acciones de presencia y las retoma de manera sorpresiva, las infracciones se elevan a cerca de 1.000 denuncios semanales.

En este mismo sentido, el S.I.I. se encuentra desarrollando un plan que verifica la presentación de declaraciones mensuales de IVA y ha detectado un elevado número contribuyentes que no presentan regularmente su declaración o sencillamente la presentan con movimiento subvalorados, lo cual ha derivado en cuantiosos giros de multas por impuestos impagos. No obstante, este plan dista mucho de tener una cobertura hacia todos los contribuyentes, dada lo intensivo que es en recursos humanos.

En cuanto a la sobreimputación de créditos la diversidad de situaciones que detecta el S.I.I. permiten concluir que esta conducta constituye el problema más serio para un adecuado control del IVA. Por ejemplo, la imputación de compras personales o ajenas al giro imputadas como compras de empresa, es una práctica que se ha tornado demasiado generalizada y aún cuando el S.I.I. orienta esporádicamente ciertos recursos a su control, no puede mantener una fiscalización permanente que desincentive esta evasión.

En este mismo sentido, se detectan situaciones tanto o más graves con similares niveles de generalización tales como: la imputación de compras inexistentes respaldadas con documentos regulares, la imputación de compras de empresas exentas relacionadas y la imputación de compras respaldadas con documentos irregulares o falsos.

Así mismo, también se detectan irregularidades en el registro de créditos en los libros de contabilidad sin respaldo de documentos e incluso declaraciones mensuales de créditos superiores a las compras respaldadas en documentos.

Adicionalmente, se observa una creciente aparición de fraudes a lo largo de la cadena del IVA en donde en las primeras etapas de la cadena de comercialización, se utilizan testaferros o "palos blancos" como proveedores de documentos tributarios, especialmente de facturas. Lo anterior, se realiza con el fin de formalizar compras indocumentadas o "negras", que en etapas posteriores serán imputadas por distintos contribuyentes para usar los créditos asociados. Estos "palos blancos" posteriormente no declaran o sencillamente desaparecen. Esta situación es particularmente delicada cuando quien termina la cadena es un exportador que pide devolución de sus remanentes de crédito, en circunstancias que en etapas anteriores estos dineros nunca ingresaron en arcas fiscales.

1.2. Impuesto a la Renta

a) Diseño del impuesto

Como su nombre lo dice es un impuesto que se aplica sobre la base de las rentas que obtienen las personas y empresas.

Las personas pagan un impuesto sobre casi todas sus rentas, de carácter progresivo en 7 tramos con un límite anual exento de 10 UTA y una tasa marginal máxima de 45%.

Las empresas pagan un impuesto de un 15% sobre utilidades (ingresos menos costos) devengadas, el cual está integrado a la tributación personal de los dueños o accionistas. En este sentido, cuando las utilidades son retiradas o distribuidas, este 15% sirve de crédito contra el impuesto personal determinado a los dueños o accionistas. Las utilidades no distribuidas deben quedar registradas en un libro especial denominado FUT (fondo de utilidades tributables).

Los trabajadores dependientes pagan su impuesto vía una retención mensual que les practica su empleador, debiendo hacer un reliquidación anual sólo en determinadas situaciones.

Los trabajadores independientes deben aprovisionar mensualmente, vía retención o en forma directa, y hacer una declaración anual de impuestos que consolide su situación.

Si bien el impuesto a la renta en Chile es de base amplia, existen algunas rentas exentas o no gravadas, además de una serie de incentivos tributarios, rebajas y créditos que reducen la base imponible o el impuesto propiamente tal.

b) Areas vulnerables inherentes al diseño del impuesto

En el caso del impuesto a la renta se produce una situación análoga al IVA en cuanto a áreas vulnerables que impiden la recaudación potencial que supone su diseño. En efecto, los ingresos deben reflejar todos los aumentos patrimoniales efectivos que obtienen los contribuyentes y no menos y los costos deben ser pertinentes al desarrollo de las actividades y deben reflejar los verdaderamente incurridos y no más.

Por lo tanto, los pagos recibidos de manera informal o indocumentada, con la consecuente subdeclaración de ingresos, constituye una de las áreas vulnerables del impuesto a la renta. Esto posibilita, además, que parte de las operaciones del pagador también se mantengan en la informalidad.

Así mismo, la imputación de gastos en exceso a los efectivamente incurridos, con la consecuente sobredeterminación de los costos y por ende subdeterminación de la utilidad, constituye otra de las áreas más vulnerables del impuesto a la renta.

En cuanto al respaldo y registro en documentos de las operaciones, la situación es más compleja que en el IVA por la naturaleza misma del diseño del impuesto. Mientras en el IVA casi todas las operaciones tienen se respaldan en documentos que controla el S.I.I., en el caso del impuesto a la renta la diversidad de operaciones genera una multiplicidad de registros de documentos que dificulta el seguimiento y reconstitución de la actividad. Esta dificultad se acentúa en el caso de las grandes empresas.

c) Areas críticas de evasión y elusión del Impuesto a la Renta en Chile

En el caso del impuesto a la renta de las personas la conducta evasora está directamente relacionada a la información que maneje el S.I.I. para realizar los cruces de consistencia de los datos proporcionados en la declaración. Así, cuando el S.I.I. no solicitaba la información de remuneraciones, habían contribuyentes que sólo declaraban los ingresos y retenciones que habían sufrido como independientes e incluso pedían devolución, aún cuando al sumar las remuneraciones como dependiente dicha devolución no procediere.

En este mismo sentido, en la actualidad la área más vulnerable la constituye la subdeclaración de ingresos asociados a rentas de capital, puesto que, el S.I.I. cuenta con menos información que en el caso de ingresos regulares pagados vía remuneraciones u honorarios. Ejemplo de lo anterior es el alto rendimiento que tuvo el control de los intereses en la Operación Renta 1997. Esto se pudo realizar debido a que los bancos proporcionaron la información de los intereses pagados por contribuyente y, por tanto, el S.I.I. contaba con toda la información para fiscalizar su correcta declaración.

En el caso de las rentas por ganancias de capital o venta de derechos sociales, el control es bastante más débil, debido a que no ha sido posible obtener la información de los agentes económicos que la generan de manera tal que al S.I.I. le permita un control mas asertivo.

Otra área débil de control del impuesto personal la constituyen los ingresos provenientes de participaciones en empresas, especialmente cuando se trata de pequeñas y medianas o empresas individuales. En efecto, al no contar con un control más sistemático de indicadores tributarios de las empresas, la información que se captura de las pequeñas, medianas e individuales relativa a los ingresos de sus socios o dueños, es difícil de validar. Incluso, esto se ha prestado para montar millonarios fraudes por devoluciones improcedentes.

A nivel de las empresas las áreas de vulnerabilidad se hacen más evidentes porque el nivel de información que de ellas se maneja es mucho menor. En este sentido, mientras que a nivel de las personas se puede prácticamente reconstruir los ingresos totales con la información que se captura, a nivel de las empresas la declaración parte de la utilidad tributaria como un dato y la fiscalización se orienta a un chequeo parcial de sólo algunos créditos y rebajas. En consecuencia, no existe un análisis sistemático de los niveles de ingresos y costos de las empresa que permitan construir indicadores tributarios para la selección y fiscalización del correcto cumplimiento.

Esta situación es más dramática a nivel de las grandes empresas, debido a la complejidad de sus organizaciones, donde se relacionan múltiples empresas de distinta personalidad jurídica. Más aún, con la apertura internacional la operaciones de estas empresas se tornan más importantes fuera del país que dentro de el, lo cual agrava la dificultad de fiscalizarlas.

 

2. Estrategias de fiscalización en los principales impuestos.

A continuación se indica las principales acciones de fiscalización dirigidas a los impuestos de mayor recaudación. En el anexo N° 1 se entrega un mayor detalle de estas estrategias y en el anexo N° 2 se muestran los resultados de estas actividades en el año 1996.

2.1. Fiscalización del IVA

2.1.1 Política, programas y planes actuales

La política de fiscalización del IVA contempla en la actualidad seis estrategias fundamentales: (1) control de los documentos tributarios que respaldan las operaciones, (2) presencia fiscalizadora, (3) controles carreteros y móviles, (4) instauración de medidas administrativas, (5) fiscalización por auditorías, y (6) fiscalización de las devoluciones de IVA solicitadas por los exportadores.

El control de los documentos se realiza básicamente a través de establecer la obligatoriedad de timbrar periódicamente los documentos tributarios que respaldan las operaciones comerciales. La periodicidad se establece en función del número de documentos que utilizan los contribuyentes en un lapso de tiempo y en una evaluación de su comportamiento tributario.

La presencia fiscalizadora consiste en acciones orientadas a aumentar la visibilidad del S.I.I. En este sentido, se desarrollan en sectores de alto comercio, con objeto de verificar la emisión de documentos, controlar el registro en los libros de contabilidad los documentos emitidos y establecer puntos fijos para fomentar el otorgar documentos por todas las ventas que se realizan, entre otras acciones.

Los controles carreteros y móviles se orientan a verificar el correcto respaldo de documentos en el transporte de mercaderías, tanto el que se desarrolla entre ciudades a través de carreteras, así como el que se realiza al interior de las ciudades.

Las medidas administrativas se han orientado preferentemente a controlar el IVA en las etapas primarias de la comercialización de productos. Consiste en trasladar la responsabilidad de enterar en arcas fiscales el IVA que se genera en dicha etapa, a través de una retención parcial del débito que practican las grandes empresas que compran a los productores en estos sectores. Ejemplos de lo anterior, lo constituyen los cambios de sujeto del IVA en la ventas de trigo, de especies hidrobiológicas, de madera, entre otras.

Fiscalización por auditorías consisten en planes especiales orientados a verificar fundamentalmente la correcta utilización de créditos por parte de los contribuyentes. En especial, se verifica la pertinencia de los créditos imputados, la legitimidad de los documentos utilizados, la consistencia entre documentos, registros y declaraciones de IVA, entre otras materias.

Finalmente, la fiscalización de IVA a las solicitudes de los exportadores consiste básicamente en verificar los remanentes de crédito que los exportadores están imputando para pedir la devolución de ellos. El procedimiento de solicitar la devolución y el marco de la fiscalización se encuentra normado en el Decreto Supremo 348, e impone plazos bastante breves para emitir el pronunciamiento de si procede o no la devolución. En este sentido, esta fiscalización tiene aspectos bastante delicados debido a que al autorizar una devolución, no sólo se califica que se cumplió con los trámites formales de imputación de los créditos, sino que además se debe tener cierta seguridad que dichos créditos fueron enterados en arcas fiscales en etapas anteriores de la cadena y, por tanto, procede su devolución.

2.1.2 Estrategias y acciones futuras necesarias de implementar

Si bien es cierto las estrategias de fiscalización del IVA apuntan a neutralizar las áreas vulnerables de este impuesto, existe un problema de atomización de las acciones que implica un baja cobertura de fiscalización. En este sentido, se plantea implementar nuevas estrategias de fiscalización que aumenten la cobertura fiscalizadora y con ello la percepción de control en los contribuyentes y, por ende, el riesgo de evadir.

a) Implementar la Operación IVA

Al igual que en el caso del Impuesto a la Renta, es necesario poner en marcha un plan estructurado, permanente y masivo de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes que realizan actividades afectas al Impuesto al Valor Agregado. Este plan se encuentra diseñado y contempla dos etapas fundamentales: (1) fiscalización informática y (2) fiscalización de campo.

La primera, implica un uso intensivo de la informática para efectos de realizar cruces masivos de información, orientados a verificar la consistencia de cada una de las declaraciones de IVA que presentan los contribuyentes. Lo anterior, implicará a futuro pedir a los contribuyentes la entrega de información adicional a la presentación mensual de la declaración con objeto de verificar las declaraciones de otros contribuyentes. Por ejemplo, se contempla solicitar los créditos que un contribuyente imputa en su declaración, con el detalle de los contribuyentes que originaron dichos créditos, para compararlas con los débitos que éstos informan en sus respectivas declaraciones.

La fiscalización informática permitirá seleccionar contribuyentes que presentan inconsistencias en sus declaraciones y serán citados al S.I.I para la fiscalización de campo. En esta etapa, el fiscalizador participante en este plan deberá hacer una auditoría del cumplimiento en el IVA del contribuyente y clarificar el origen de las discrepancias.

b) Incrementar la presencia fiscalizadora

Las acciones de presencia fiscalizadora s7e realizan preferentemente en horarios fuera de oficina, debido a que la demanda de trabajo diario en las direcciones regionales, especialmente en las áreas de atención de público, imposibilita destinar recursos en horarios de oficina a estas acciones de fiscalización. Además, como la reacción de los contribuyentes a esta estrategia de fiscalización es muy sensible a la permanencia de la fiscalización en la calle, es de vital importancia reforzar las acciones en los horarios donde el desarrollo de la actividad comercial es más intensivo.

 

c) Implementar la Operación Ciclo de Vida del Contribuyente

El área del Ciclo de Vida del Contribuyente reúne los trámites para obtener RUT , declarar Inicio de Actividades, declarar Modificaciones y Timbrar Documentos. Para esta área también se está definiendo un plan estructurado, masivo y permanente de verificación del cumplimiento de los contribuyentes. En este sentido, se analizará de manera más sistemática la información que se captura y, a partir de indicadores de comportamiento que detecten usos irregulares de documentos por parte de los contribuyentes, se citará a los contribuyentes para ser fiscalizados en el área de Ciclo de Vida del Contribuyente o se les fiscalizará con acciones en terreno. Un ejemplo ilustrativo lo constituye la necesidad de volver ha hacer verificaciones de actividad en ciertos sectores y tipos de contribuyentes, para evitar la proliferación de los denominados "palos blancos" que sólo buscan timbrar facturas ante el S.I.I. para posteriormente venderlas.

d) Implementar la Operación Cambios de Sujeto

Con la nueva información que se está capturando de los agentes de retención, se implementarán nuevos cruces de información para verificar la correcta declaración de los débitos parciales que quedan en los contribuyentes que venden los productos sujetos a retención parcial. Los casos de inconsistencias serán enviados a las Direcciones Regionales del S.I.I., con toda la información correspondiente para que citen a los contribuyentes a aclarar las inconsistencias.

Adicionalmente, se encuentran en estudio la implantación de nuevos cambios de sujeto en sectores de bajo cumplimiento y en donde es muy costosa la fiscalización, en términos del uso de recursos humanos.

e) Incrementar cobertura en la fiscalización de IVA a los exportadores

En la actualidad a nivel de Santiago la fiscalización se realiza con 20 funcionarios y cubre alrededor de 1.800 exportadores, que solicitan del orden de US$8 millones diarios. En este sentido, en necesario que los elevados montos que a diario se autorizan deban tener una revisión más profunda, situación que se ve impedida por los plazos fatales que establece el D.S 348. En consecuencia, es necesario aumentar la cobertura fiscalizadora para posibilitar el control sobre un mayor monto de solicitudes.

 

2.2. Fiscalización del Impuesto a la Renta

2.2.1 Política, programas y planes actuales

Actualmente la política de fiscalización del impuesto a la renta se basa en dos estrategias fundamentales: (1) fiscalización masiva de las declaraciones de impuestos y (2) fiscalización por auditorías.

La fiscalización masiva de las declaraciones se realiza a través del programa denominado Operación Renta, que contrasta la declaración de impuestos de cada contribuyente con la información proporcionada por otros contribuyentes o instituciones.

En particular, a las declaraciones de las personas naturales se les chequea prácticamente cada concepto de la base imponible, así como de los créditos o rebajas que el contribuyente imputa.

En el caso de las empresas, la información capturada actualmente en la declaración es menos detallada, lo cual posibilita un menor nivel de verificación de la base imponible. No obstante, se pone el acento en la fiscalización de los pagos provisionales, créditos y rebajas al impuesto.

La fiscalización por auditorías selectivas consiste en acciones dirigidas preferentemente a empresas, orientada a verificar la imputación de gastos, las retenciones practicadas y la determinación de la base imponible, entre otras. Se hacen alrededor de 3.300 auditorías al año de un total aproximado de 430.000 empresas, lo cual refleja un cobertura de tan sólo un 0,8% del total.

Contribuyen también a la fiscalización del impuesto a la renta de las empresas las acciones que se realizan para el control del IVA, puesto que, apuntan a la correcta determinación de las ventas y compras afectas a IVA y, por ende, de los ingresos y costos determinantes principales de las utilidades de las empresas.

2.2.2 Estrategias y acciones futuras necesarias de implementar.

En el impuesto a la renta es necesario perfeccionar las acciones tendientes a neutralizar las áreas vulnerables de este impuesto a nivel de las empresas, tanto a nivel de los planes de amplia cobertura, como es la Operación Renta, así como de los más focalizados a través de auditorías. También es importante incorporar una visión más segmentada en la fiscalización de los contribuyentes, en particular la que dice relación con empresas que generan flujos monetarios internacionales. En este sentido, se deberían llevar a cabo los cambios en la política de fiscalización actual que a continuación se describen.

a) Profundizar y perfeccionar la Operación Renta.

La Operación Renta constituye un buen plan de fiscalización toda vez que da señales permanentes de control a cada uno de los contribuyentes de este impuesto.

A nivel de las personas la estrategia futura continua en la línea actual, es decir, incrementar los niveles de información para contrastar los distintos conceptos de ingresos que perciben las personas. Además, será necesario mejorar las verificaciones de los créditos y rebajas, toda vez que la normativa actual contempla incentivos tributarios cada vez más complejos, sobretodo por el fenómeno de internacionalización económica del país que ha obligado a introducir créditos especiales para evitar la doble tributación.

En cuanto a la fiscalización de las empresas, el diseño de las futuras Operaciones Rentas contempla incrementar en forma sustantiva la información que a éstas se les solicita, de manera que se pueda evaluar la veracidad de los niveles de ingresos y costos declarados, así como los créditos y rebajas que practican. En particular, para la Operación Renta 1998 ya se tiene diseñado el nuevo formulario 22, cuya principal novedad es la incorporación de un estado de resultados que se les pedirá a las empresas y un detalle de cómo se obtiene la base imponible tributaria. También se requerirá información de los bienes raíces que utilizan las empresas para el desarrollo de sus actividades, lo cual permitirá mejorar el control de la rebaja por contribuciones, principal rebaja del impuesto de las empresas.

Otro aspecto al cual se pondrá énfasis a futuro es la fiscalización de la vinculación del impuesto personal con el impuesto a las empresas, especialmente en cuanto al uso de créditos asociados a la integración de impuestos entre empresas y personas. De hecho, en la Operación Renta de 1998 se identificará de mejor manera la imputación del crédito de primera categoría realizado por los empresarios individuales, contribuyentes que normalmente son de difícil control.

b) Integrar la fiscalización de la Operación Renta con la futura Operación IVA

Esta línea de trabajo apunta a mirar de manera más integral la fiscalización de las empresas. En la medida que se tenga un control más estructurado, sistemático y masivo de las declaraciones de IVA y, por ende de las declaraciones de débitos y créditos, se podrá aproximar de mejor manera la determinación de las utilidades de las empresas. Además, el control mensual de los débitos permitirá un seguimiento permanente de los pagos provisionales mensuales a cuenta del impuesto de las empresas, pues están en proporción a éstos. Más aún, dado que a las empresas se les hará un seguimiento de su estado de resultados, deberá existir mayor consistencia con las declaraciones mensuales de IVA en cuanto a niveles de ventas y compras para el desarrollo de las actividades.

c) Aumentar el número de auditorias selectivas a empresas

En la medida que se cuente con mayor información en la Operación Renta, la fiscalización de las empresas se incrementará al interior de este plan. Sin embargo, también posibilita una mejor selección de contribuyentes para ser fiscalizados en mayor profundidad. En este sentido, se desea aumentar las auditorías a realizar en las empresas e instalaciones donde desarrollan sus actividades. Así se tendrá una percepción más real de lo que indican los antecedentes tributarios y se mostrará una presencia fiscalizadora de mayor sofisticación.

d) Aumentar las auditorías integrales a grandes contribuyentes

Las grandes empresas constituyen un foco de atención especial, al cual se le pretende dar énfasis. Para ello, se pedirá mayor información no sólo a través de la Operación Renta sino que, además, en planes especiales orientados a realizar un seguimiento de su comportamiento tributario. La incipiente experiencia del Servicio en la fiscalización de estos contribuyentes indica que, más que evadir abiertamente el pago de impuestos, las grandes empresas en ocasiones aplican erróneamente las normas tributarias que implican cuantiosos ajustes en el pago de impuestos, cuando son detectadas en los procesos de fiscalización. En esta línea, se está trabajando en formar bases de datos para las grandes empresas de los sectores primarios (agrícola, forestal, minero y pesquero), con antecedentes tributarios tales como, estados de resultados, utilidad financiera, agregados, deducciones y utilidad tributaria, entre otros. A partir de esto, se construirán indicadores para seguir el comportamiento de las empresas y seleccionar contribuyentes y criterios de revisión que guíen la auditoría. Idealmente la fiscalización de estas empresas debería abordarse a través de equipos de fiscalizadores con el apoyo de algunos especialistas sectoriales que conozcan las particularidades de los sectores económicos fiscalizados.

e) Profundizar la fiscalización de contribuyentes con operaciones internacionales

Esta línea de acción es complementaria a la anterior, toda vez que las grandes empresas nacionales son las más proclives a invertir en el exterior y generar flujos internacionales monetarios y de mercaderías. Sin embargo, también se incrementará la fiscalizar de las empresas extranjeras que invierten en Chile, especialmente las distintas operaciones que desarrollan con sus casas matrices en el extranjero, tales como préstamos, asesorías técnicas, usos de marcas, entre otras.

 

3. Medidas administrativas para favorecer el cumplimiento tributario.

La ley del IVA contempla la facultad del Director del SII para cambiar el sujeto de derecho del Impuesto al Valor Agregado, en forma total o parcial. De esta manera, es posible hacer frente a los sectores de contribuyentes que presentan mayores grados de informalidad en sus operaciones y que por tal razón presentan bajo nivel de cumplimiento tributario, aplicándolo a la comercialización de productos específicos.

El funcionamiento de los cambios de sujeto indica que en el caso de ser total, la responsabilidad de enterar el IVA en arcas fiscales pasa totalmente del vendedor del producto en cuestión al comprador, el cual retiene el IVA generado en la transacción mediante la emisión de una factura de compra. Si el cambio de sujeto es sólo parcial, el comprador sólo debe retener el porcentaje del IVA que el SII le indique, mediante factura de compra.

Los retenedores son determinados en base a parámetros de compra, venta o capital propio. Además, estos retenedores deben tener un buen comportamiento tributario. También, las resoluciones administrativas de cambio de sujeto permiten a los contribuyentes de buen comportamiento, excepcionarse de la medida, en cuyo caso pasan a ser retenedores automáticamente.

Los parámetros de retención en el cambio de sujeto deben permitir al vendedor compensar los créditos de IVA soportados en la producción del bien que vende, de modo que la parte no retenida sea suficiente para cubrir el impuesto soportado. Si por el contrario, el vendedor tiene un exceso de créditos sobre débitos, la parte no compensada debe ser devuelta, previa solicitud del vendedor presentada en las Oficinas del SII, devolución que se hace efectiva, si procede, en un plazo máximo de 30 días de presentada la solicitud.

Los cambios de sujeto han existido desde 1977, cuando una resolución del SII obligaba a los compradores a retener totalmente mediante factura de compra el IVA a los vendedores que no tuvieran documentación tributaria.

3.1. Antecedentes de los cambios de sujeto vigentes.

El primer cambio de sujeto con retención parcial fue realizado en 1991 y recayó en el Trigo, posteriormente al año siguiente se instauraron los cambios de sujeto en la Harina y en los Productos Hidrobiológicos. Así mismo, en 1993 se dictaron cambios de sujeto en las Legumbres y Productos Silvestres. En 1995 se dictó el cambio de sujeto en la Chatarra y finalmente en 1996 se dictaron los cambios de sujeto del Arroz y de la Madera. Para un mayor detalle sobre las características de estas medidas, en el anexo N° 4 se reproducen las resoluciones de cambio de sujeto en la comercialización de Trigo y de Harina.

El cuadro siguiente muestra información sobre los cambios de sujeto vigentes, su año de instauración, el número de retenedores, el número de retenidos y los montos retenidos.

Cuadro N° 5: Estadísticas de Cambios de Sujeto vigentes

(Montos en millones de pesos de 1996)

Cambio de sujeto

Año de inicio

Número de retenedores

Número de retenidos

Monto retenido1996

Número de devoluciones

Monto de devoluciones

Trigo

1991

185

2.808

9.742

177

356

Harina

1992

397

43.400

21.318

234

374

Hidrobiológicos

1992

253

3.500

8.674

872

810

Legumbres

1993

73

1.300

1.063

87

21

Prod. Silvestres

1993

22

n.d

1.568

-

-

Chatarra

1995

24

1.240

2.707

48

101

Arroz

1996

27

1.557

11

18

Madera

1996

240

240

8.931

300

101

Total

1.221

52.488

55.560

1.729

1.781

Fuente: SII en base a información de la Subdirección de Fiscalización.

En este cuadro se aprecia que cerca de 1.200 retenedores de cambio de sujeto retienen $55.560 millones a 54.289 retenidos. Asimismo, es posible ver que en total se solicitan 1.729 devoluciones que representan un 3,2% del total retenido.

3.2. Efecto de los cambios de sujeto en la evasión.

Los cambios de sujeto han permitido reducir considerablemente la evasión en los sectores donde se ha aplicado, como se aprecia en el cuadro siguiente.

Cuadro N° 6: Reducción de la tasa de evasión por aplicación de Cambios de Sujeto

Año

Trigo

Harina1

Legumbre

Pesca

1991

24,8

30

82,1

1992

10,2

17,2

63,8

1993

9,5

14,3

50

25,2

1994

7,3

10,8

27

17,5

1995

11,1

12,7

23,3

13,1

Fuente: Elaborado por la Oficina de Fiscalización Sectorial, SII.
Nota: 1/: Corresponde a un anticipo del IVA en la venta de harina.

Asimismo, los cambios de sujeto han contribuido a hacer los mercados más competitivos, al disminuir la rentabilidad de agentes que vivían de las ganancias extras que les otorgaba la evasión del IVA. Esta disminución de rentabilidad desincentiva el interés de los agentes evasores por permanecen en el mercado en cuestión por lo que finalmente optan por retirarse.

 

VII. INSTRUMENTOS DE MEDICION DE LA GESTION DE LA A.T. Y PRINCIPALES RESULTADOS DE LA A.T. CHILENA.

1. Indicadores de comportamiento de los Ingresos Tributarios.

El SII realiza permanentemente análisis de los ingresos tributarios, a través de la unidad de Estudios Económico Tributarios de la Subdirección de Estudios. De esta manera, esta se constituye en la primera vía de evaluación de la gestión del Servicio de Impuestos Internos.

A través de este mecanismo se establece un seguimiento mensual de los ingresos tributarios, que tiene por objetivo explicar su comportamiento y por ese medio facilitar la toma de decisiones respecto de las acciones a seguir

A continuación se entrega el análisis de los ingresos tributarios para el año 1996, respecto de la ley de presupuestos y respecto al año 1995.

 

1.1. Ingresos Efectivos versus Ley de Presupuestos:

Los ingresos tributarios en moneda nacional fueron un 6,3% superior a los estimados en la Ley de Presupuestos del año 1996. En el caso de los ingresos en moneda extranjera, hubo un aumento de 76,8%, tal como se indica en los cuadro siguientes:

Cuadro N° 7: Ingresos tributarios en moneda nacional: Ley de Presupuestos v/s Efectivos 1996

(Cifras expresadas en millones de pesos)

Concepto de Impuestos

Ingresos Tributarios

 

Variación Porcentual

 

Ley de Presupuestos

Efectivos

(%)

Impuestos Determinados

Renta

IVA

Productos Específicos

Actos Jurídicos

Comercio Exterior Neto

Impuestos Varios

Otros Ingresos Tributarios

Sistema de Pago de Impuestos

5.094.531

1.275.921

2.438.069

583.329

182.710

552.614

48.830

13.058

(199.726)

5.263.935

1.355.322

2.458.995

570.681

197.745

596.578

49.176

35.439

(163.900)

3,3

6,2

0,9

(2,2)

8,2

8,0

0,7

171,4

44,9

Total Ingresos en Moneda Nacional

4.796.952

5.100.035

6,3

Conversión Pagos Moneda Extranjera1

Total Ingresos Tributarios Netos2

97.852

4.894.804

102.591

5.202.626

4,8

6,3

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII en base a información de la Tesorería General de la República y la Ley de Presupuestos para el Sector Público 1996.

Notas:

1: Corresponde a los pagos de impuestos en moneda extranjera convertidos a moneda nacional, excluyendo los pagos realizados por CODELCO.

2: Esta línea refleja los ingresos tributarios consolidados, es decir, moneda nacional más moneda extranjera, excluyendo los pagos de impuesto de CODELCO.

Al hacer una comparación entre la Ley de Presupuestos y los Ingresos Efectivos en moneda nacional, es necesario tener presente los supuestos con que se hizo esta Ley, la que consideró para el año 1996 un crecimiento de la economía de 6,0 y una inflación de 6,5%. En el caso del crecimiento, el PIB efectivo del año 1996 fue de 7,2%, resultando ser superior a lo esperado, mientras que en el caso de la inflación, ésta fue de 6,6%, cifra levemente por sobre lo esperado.

 

Cuadro N° 8: Ingresos Tributarios en moneda extranjera: Ley de Presupuestos v/s Efectivos 1996

(Cifras expresadas en miles de dólares)

Concepto de Impuestos

Ingresos Tributarios

 

Variación Porcentual

 

Ley de Presupuestos

Efectivos

(%)

Impuestos Determinados

Renta

IVA

Actos Jurídicos

Otros Ingresos Tributarios

Sistema de Pago de Impuestos

503.930

491.815

11.975

134

94

(7.507)

910.966

895.627

15.204

67

68

(33.050)

82,8

82,1

27,0

(49,6)

(27,4)

(340,3)

Total Ingresos en Moneda Nacional

496.423

877.916

76,8

Conversión Pagos Moneda Extranjera1

Total Ingresos Tributarios Netos2

(240.423)

256.000

(248.828)

629.089

(3,5)

145,7

Fuente: Subdirección de Estudios del SII, en base a información de Tesorería General de la República y Ley de Presupuestos del Sector Público para 1996.

Notas:

1: Corresponde a los pagos de impuestos en moneda extranjera de todos los contribuyentes autorizados a llevar contabilidad en dicha moneda, a excepción de CODELCO.

2: Esta línea refleja los pagos de impuesto efectuados por CODELCO.

 

1.2. Ingresos Tributarios de 1996 en comparación a los de 1995.

En los siguientes cuadros se presenta un resumen de los ingresos tributarios del año1996 en comparación a los de 1995, tanto en moneda nacional como extranjera.

De estos cuadro se desprende que los ingresos tributarios en moneda nacional experimentaron un crecimiento del 10% respecto del año anterior, mientras que los ingresos tributarios consolidados (excluyendo CODELCO) crecieron un 10,2%.

 

Cuadro N° 9: Ingresos Tributarios en Moneda Nacional 1995 v/s 1996

(Cifras en millones de pesos de enero de 1997)

Concepto de Impuestos

Ingresos Tributarios

 

Variación Porcentual

 

1995

1996

(%)

Impuestos Determinados

Renta

IVA

Productos Específicos

Actos Jurídicos

Comercio Exterior Neto

Impuestos Varios

Otros Ingresos Tributarios

Sistema de Pago de Impuestos

Renta

IVA

Fluctuación Deudores

Otros

5.089.475

1.257.532

2.394.130

527.805

171.430

646.242

70.742

21.594

(296.363)

(145.632)

37.392

(70.543)

(117.580)

5.431.663

1.409.660

2.529.431

589.182

204.317

611.276

51.064

36.733

(160.475)

(152.859)

56.429

68.108

(132.154)

6,7

12,1

5,7

11,6

19,2

(5,4)

(27,8)

70,1

(45,9)

(5,0)

50,9

196,5

(12,4)

Total Ingresos en Moneda Nacional

4.793.112

5.271.188

10,0

Conversión Pagos Moneda Extranjera1

Total Ingresos Tributarios Netos2

83.800

4.876.912

105.523

5.376.711

25,9

10,2

Fuente: Subdirección de Estudios del SII en base a información de la Tesorería General de la República.

 

Cuadro N° 10: Ingresos Tributarios en Moneda Extranjera 1995 v/s 1996

(Cifras en millones de pesos de enero de 1997)1

Concepto de Impuestos

Ingresos Tributarios

 

Variación Porcentual

 

1995

1996

(%)

Impuestos Determinados

Renta

IVA

Actos Jurídicos

Otros Ingresos Tributarios

Sistema de Pago de Impuestos

402.212

395.330

6.719

73

90

(152)

389.452

382.924

6.470

29

29

(14.171)

(3,2)

(3,1)

(3,7)

(60,3)

(67,6)

(9.262,7)

Total Ingresos en Moneda Nacional

402.060

375.281

(6,7)

Conversión Pagos Moneda Extranjera

Total Ingresos Tributarios Netos

(83.800)

318.268

(105.523)

269.758

(25,9)

(15,2)

Fuente: Subdirección de Estudios del SII en base a información de la Tesorería General de la República.

Nota: 1: las Cifras mensuales en dólares fueron convertidas a pesos con el tipo de cambio observado promedio mensual y luego transformadas a moneda de enero de 1997.

 

  1. Comportamiento de los Ingresos Tributarios en moneda nacional 1993 - 1997

A continuación se muestra el comportamiento que han tenido los ingresos tributarios en moneda nacional durante el período 1993 a 1997.

 

Cuadro N° 11: Comportamiento de los Ingresos Tributarios en Moneda Nacional 1993 - 1997

(Cifras en Millones de $ de enero de 1998)

Concepto de Impuestos

1993

1994

1995

1996

1997

Impuestos Determinados

4.791.205

5.004.376

5.407.511

5.771.082

6.008.102

Renta

1.166.729

1.271.936

1.355.239

1.497.748

1.587.855

IVA

2.309.115

2.363.528

2.543.737

2.687.492

2.722.136

Productos Específicos

488.144

507.758

560.787

625.999

688.584

Actos Jurídicos

157.935

172.278

182.142

217.085

242.300

Comercio Exterior

577.782

586.936

686.625

649.474

685.386

Impuestos Varios

71.513

76.414

75.163

54.255

45.642

Otros Ingresos Tributarios

19.877

25.529

22.943

39.028

36.199

Sistema de Pago de Impuestos

(164.683)

(231.665)

(314.882)

(170.503)

(145.337)

Renta

(84.249)

(72.273)

(154.732)

(162.411)

(181.235)

IVA

(16.704)

76.824

39.729

59.955

202.828

Fluctuación Deudores

(6.084)

(109.697)

(74.951)

72.364

(161.632)

Otros

(67.789)

(126.518)

(124.927)

(140.412)

(151.391)

Total Ingresos en Moneda Nacional

4.626.522

4.774.659

5.092.628

5.600.579

5.716.673

Conversión pagos moneda extranjera

73.120

73.400

89.037

112.117

146.093

Total Ingresos Tributarios Netos

4.699.642

4.848.059

5.181.665

5.712.696

5.862.766

Fuente: Subdirección de Estudios del SII, Boletines Oficiales del SII.

Cuadro N° 12: Comportamiento de los Ingresos Tributarios en Moneda Nacional 1993 - 1997

(Indice de comportamiento 1993 base 100)

Concepto de Impuestos

1993

1994

1995

1996

1997

Impuestos Determinados

100

104

113

120

125

Renta

100

109

116

128

136

IVA

100

102

110

116

118

Productos Específicos

100

104

115

128

141

Actos Jurídicos

100

109

115

137

153

Comercio Exterior

100

102

119

112

119

Impuestos Varios

100

107

105

76

64

Otros Ingresos Tributarios

100

128

115

196

182

Sistema de Pago de Impuestos

100

141

191

104

88

Renta

100

86

184

193

215

IVA

100

(460)

(238)

(359)

(1.214)

Fluctuación Deudores

100

1.803

1.232

(1.189)

2.656

Otros

100

187

184

207

223

Total Ingresos en Moneda Nacional

100

103

110

121

124

Conversión pagos moneda extranjera

100

100

122

153

200

Total Ingresos Tributarios Netos

100

103

110

122

125

Fuente: Subdirección de Estudios del SII, Boletines Oficiales del SII.

2. Estimación de la evasión tributaria: Métodos de estimación y resultados.

Disponer de estimaciones de los montos que alcanza la evasión es importante por varios aspectos: En primer lugar, es importante porque permite dimensionar el problema. El conocimiento de la magnitud de la evasión puede determinar que se asignen recursos adicionales para la administración tributaria, se definan políticas de fiscalización o se modifique la legislación tributaria. En segundo lugar, la evasión tributaria es en cierto modo una medida de eficiencia de la administración tributaria, y conocer su evolución en el tiempo permite evaluarla. En tercer lugar, permite medir el efecto de políticas de fiscalización y tomar acciones correctivas. Idealmente, si la administración tributaria tuviera a su disposición estimaciones de evasión por impuesto y sector económico, podría focalizar los recursos de fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden, mejorando así su eficacia y efectividad.

2.1. Métodos Alternativos de Medición de la Evasión: sus Ventajas y Desventajas.

Son dos los principales métodos utilizados para medir la evasión tributaria:

  1. Método Muestral: Este método estima el porcentaje de evasión a partir de una muestra de contribuyentes. Por lo general, la medición se realiza contrastando el impuesto declarado por los contribuyentes con resultados de auditorías practicadas a sus declaraciones. La diferencia entre el impuesto antes y después de auditorías - extendida sobre el universo de contribuyentes - da cuenta del nivel de evasión. La confiabilidad de la medición está determinada principalmente por la calidad y profundidad de las auditorías y por la representatividad de la muestra.
  2. Potencial Teórico Vía Cuentas Nacionales: Este método consiste básicamente en calcular la base teórica a partir de una fuente de información independiente. Esta fuente corresponde, por lo general, al Sistema de Cuentas Nacionales (CN, en adelante). La recaudación teórica se estima aplicando la tasa impositiva legal a la base teórica construida con CN, y luego se la compara con la recaudación efectiva - aquella que ingresa verdaderamente en arcas fiscales - de modo que la diferencia da cuenta del incumplimiento tributario agregado.

Para una aplicación adecuada, el método (i) requiere que la muestra sea estrictamente representativa. Las estadísticas de casos detectados disponibles habitualmente en los departamentos de fiscalización por lo general no se pueden utilizar pues tienen un sesgo de selección. Además de eso, la calidad de los resultados de este método depende de la profundidad y calidad con que se practiquen las auditorías, ya que ellas pueden descubrir sólo parte de la evasión total. Lo anterior dependerá entre otras cosas de la experiencia de los fiscalizadores que las lleven a cabo.

La ventaja relativa de (i) es que si se realiza apropiadamente, permite aplicar todo el arsenal de técnicas estadísticas para definir niveles de confianza y precisión para los resultados, clasificar los mismos por categorías, validar determinadas hipótesis, etc. Una desventaja relativa es que sólo permite obtener medidas de la variable para el año (o mes) en que se realiza.

En relación con el método (ii), éste tiene como principal limitante que la precisión de sus resultados se encuentra condicionada por la propia confiabilidad del sistema de CN. Si en su construcción, por ejemplo, se utiliza información tributaria, el potencial teórico pierde independencia y la estimación de evasión resulta subestimada. Otra fuente de error asociada a este método se encuentra en los supuestos que se hagan necesarios para determinar la base teórica. Este tipo de errores depende fundamentalmente de la proximidad que la base del gravamen tenga con alguno de los componentes medidos por CN.

El método (ii) ofrece mayores ventajas cuando se aplica sobre gravámenes indirectos, porque su base puede ser aproximada a partir de cifras de gasto de CN y porque como generalmente estos impuestos consideran tasas proporcionales, el paso de la base teórica a la recaudación teórica no conlleva mayores problemas. Además, permite construir de una sola vez, estimaciones de evasión para varios períodos, con lo cual se puede evaluar, sin mayores inconvenientes, cuál ha sido la tendencia temporal de esta variable. En el caso de gravámenes directos, que constan generalmente de tasas progresivas, la estimación con CN se torna menos ventajosa por la cantidad de supuestos que se requiere aplicar para llegar a construir una aproximación razonable de la recaudación teórica.

2.2 Aplicación del Método del Potencial Teórico para el caso del IVA en Chile.

Las estimaciones de evasión del IVA de que dispone actualmente el SII, se basan en la estimación de la base teórica del impuesto a partir de CN. Se han aplicado dos tipos de estimación (Serra (1991)). El primero, calcula las ventas y compras gravadas a nivel sectorial y luego agrega la información a nivel total. El segundo, se basa en las cifras de gasto (consumo e inversión) de CN para determinar la parte de éste que constituye base del IVA. En este caso, se calcula el gasto con IVA no deducible, es decir, aquel gasto que involucra un pago de IVA pero que no genera créditos.

Por razones de disponibilidad de información, la serie de evasión de IVA ha sido construida siguiendo esta última forma de medición basada en el gasto con IVA no deducible. Este gasto comprende el consumo final de bienes y servicios gravados y la adquisición por parte de empresas de bienes y servicios intermedios y de capital afectos destinados a la producción exenta.

El componente de consumo final gravado se calcula descontando del consumo final de CN, el consumo en especies exentas, las donaciones internacionales, las importaciones de bienes de consumo de Zona Franca, el consumo de extranjeros no residentes, las propinas y el autoconsumo agrícola. A la cifra resultante se agrega el consumo de chilenos en el exterior.

El componente de consumo intermedio gravado destinado a producción exenta se determina descontando del consumo intermedio total, el consumo intermedio exento y en seguida estimando cuánto de este resultado corresponde a consumo intermedio gravado que tiene como destino la producción de especies exentas. La inversión gravada destinada a producción exenta se calcula de manera análoga.

A la base imponible teórica así calculada debe descontarse el IVA recaudado efectivamente ya que las cifras de CN lo incluyen. Finalmente, la recaudación potencial se estima aplicando la tasa legal a la base imponible teórica. Esta recaudación teórica se comprara con la recaudación efectiva (IVA Tasa General más IVA Tasa Importaciones) resultando la diferencia el monto de evasión. La recaudación efectiva no considera los remanentes de crédito de IVA ya que las medidas de recaudación en las cifras de CN, excluyen tales remanentes considerándolos tal como si éstos fueran reembolsados a los productores en el período en que se originan.

En términos generales, las limitaciones del método de medición se relacionan principalmente con la confiabilidad del sistema de CN como fuente idónea para cuantificar la recaudación potencial. Esta limitación comprende al menos tres aspectos. Primero, el valor agregado informal que no registra CN y el cual generaría una subestimación del potencial de recaudación. Segundo, el uso de antecedentes tributarios en la construcción de CN y las fuentes no tributarias por ejemplo los balances o estados contables, que pueden estar "contaminadas" con evasión, también podrían implicar una subestimación. Tercero, la precisión con que se mide la variación de inventarios en ciertos sectores, lo cual podría subestimar o sobreestimar la recaudación potencial del IVA, según sea el caso.

Con todo lo anterior se considera que el sistema de CN ofrece un grado aceptable de confiabilidad en órdenes de magnitud de la evasión. Entre otras razones por el hecho que su construcción obliga a conciliar una misma cifra con datos provenientes de diferentes fuentes y diferentes agentes económicos. Lo anterior puede conducir a subsanar los problemas descritos en el párrafo anterior.

Otro problema involucrado en la estimación de la serie de evasión de IVA, se refiere a la disponibilidad de información actualizada y definitiva de CN para los años más recientes. Ello obliga a aplicar algunos supuestos para proyectar la información disponible en la matriz de insumo producto de 1986, la cual se halla actualizada por CN sólo hasta 1988, tratándose de 1989 en adelante de cifras "provisorias". Este aspecto cobra relevancia porque la tasa de evasión estimada resulta bastante sensible a las revisiones de cifras que lleva a cabo el Banco Central.

2.3. Aplicación del Método de las Auditorías para la Medición de la Evasión en el IVA.

La aplicación del método de las auditorías es bastante menos complejo y costoso de lo que parece, y puede permitir estimaciones confiables de evasión para los distintos impuestos y por distintas variables de segmentación, tales como actividad económica, ubicación geográfica, etc. Desde el punto de vistas de los recursos requeridos para la aplicación de este método, cabe señalar que la auditoría para medir evasión no tiene por qué diferir de la auditoría que normalmente efectúan los fiscalizadores, y lo único que cambia es el criterio de selección de los contribuyentes a auditar, que en este caso debe se al azar. Tampoco se requiere una muestra demasiado grande para obtener un buen grado de confiabilidad (la muestra necesaria no es proporcional al tamaño del universo).

La aplicación de este método al caso del IVA debería considerar la estimación por separado de las dos grandes formas de evasión de este impuesto: subdeclaración de ventas y abultamiento de créditos.

Para medir la primera forma de evasión se debería escoger una muestra de contribuyentes al azar, de entre todos los que venden al consumidor final, para ser sometidos a una auditoría de Punto Fijo o medición del Inventario, dependiendo del caso. Ambos métodos corresponden a formas de fiscalización en terreno, utilizadas habitualmente por las administraciones tributarias. El método del punto fijo consiste en que el fiscalizador se presenta ante el contribuyente y permanece varias horas observando su cumplimiento tributario, para luego comparar el volumen de ventas generado durante su permanencia en el local con el obtenido anteriormente en períodos similares. Para que este método tenga éxito se requiere que la presencia del fiscalizador altere el comportamiento del vendedor pero no del comprador. En este sentido, resulta más adecuado para empresas que venden bienes de consumo, de precios no muy elevados y en donde las negociaciones entre comprador y vendedor son poco frecuentes. En el método de la medición del inventario, el fiscalizador realiza un conteo físico de las existencias de cada producto, para luego comparar este resultado con la cantidad de existencias que se desprende de los documentos contables. El monto de evasión corresponde a la diferencia entre el inventario físico y el inventario contable multiplicada por el precio de venta del producto respectivo. Este método es adecuado para empresas con pocos productos y de venta no masiva.

Para medir la evasión por abultamiento de créditos se debiera escoger una muestra al azar de contribuyentes de IVA, para ser sometidos a una revisión exhaustiva de facturas, haciendo cruces de facturas con los proveedores, si es necesario.

Obviamente, si se desea conocer la evasión por sector económico, tamaño del contribuyente, ubicación geográfica u otra variable, la muestra a considerar debe ser más grande. Sin embargo, se debe notar que una medición como la antes descrita, basada en un número reducido de auditorías, permite conocer cuánto se evade por subdeclaración de ventas y cuánto se evade por las distintas formas de abultamiento de créditos (facturas falsas, compras personales a nombre de empresas, etc.) estimación que el método del potencial teórico no proporciona y que es de suma importancia para la administración tributaria.

2.4. Resultados de las estimaciones de Evasión.

i) Método del Potencial Tributario Legal:

A continuación se presenta la tasa de evasión estimada para Chile, en el período 1985 a 1996, a partir de la metodología del potencial tributario legal.

Fuente: Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos

Nota: 1 Monto de la Evasión como porcentaje de su recaudación teórica neta.

 

Utilizando esta misma metodología se estima la evasión según impuestos para 1995, la que se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro N° 13: Estimación de la evasión según impuestos, Año 1995

Concepto

Monto1

 

Tasa de Evasión2

 

(Mill $ ene 97)

(Mill. US$ ene 97)

(%)

Impuesto a la Renta

Primera Categoría

Segunda Categoría

Global Complementario

Adicional

Tasa 40% D.L. 2398

Art. 21 L.I.R.

Impuesto al Valor Agregado

Tasa General + Importaciones

Tasa General

Tasa General Importaciones

Tasas Especiales

Impuestos a Prod. Específicos

Combustibles3

Tabacos

Impuestos a Actos Jurídicos

Impuesto Comercio Exterior

Impuestos Varios

829.058

525.789

s/i

269.993

7.462

0

25.813

779.882

737.234

734.537

2.697

42.648

15.227

15.227

0

5.302

1.295

21.335

1.956

1.241

s/i

637

18

0

61

1.840

1.740

1.733

6

101

36

36

0

13

3

50

37,5

42,6

s/i

65,9

3,5

0,0

65,9

23,4

23,5

37,1

0,3

23,5

3,4

23,2

0,0

3,0

0,2

23,5

Total sobre Impuestos Declarados

1.652.098

3.898

24,5

Sistema de Pago

Devoluciones de IVA4

58.239

137

6,7

Total sobre Ingresos Fiscales Netos

1.710.337

4.036

26,0

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII.

Notas:

1: La metodología para calcular la evasión de un impuesto se basa en la estimación de la recaudación teórica o potencial del mismo. Esta recaudación se compara con el impuesto efectivamente pagado por los contribuyentes, considerándose la diferencia entre ambos valores como el monto de evasión estimado.

2: Se mide como el porcentaje que representa el monto evadido del impuesto sobre su recaudación teórica.

3: Considera la recaudación neta de devoluciones de impuesto a los combustibles. Estas ascendieron en 1994 a un monto de MM$ 50.398 ($ de enero de 1997).

4: Esta evasión corresponde a devoluciones improcedentes del impuesto y la tasa de evasión se mide como el porcentaje que representa dicho monto sobre las devoluciones teóricas.

s/i: Sin información

El contar con metodologías de estimación de evasión ha permitido evaluar la evasión en Chile respecto a la que registran otros países. En el cuadro siguiente se muestra un estudio comparativo entre diversos países.

Cuadro N° 14: Comparación de la Tasa de Evasión en el IVA en Chile v/s otros países

TASA DE EVASION EN EL IVA

 

País

Tasa de Evasión IVA Neto1

Nueva Zelandia

Suecia

Israel

Portugal

Sudáfrica

Canadá

5,1

5,4

7,8

14,0

14,6

23,0

Chile2

23,8

España

Uruguay

Argentina

Honduras

Colombia

Hungría

México

Ecuador

Filipinas

Bolivia

Guatemala

Perú

26,0

29,7

31,5

35,4

35,8

36,3

37,1

38,2

40,8

43,9

52,5

68,2

Fuente: "Medición del Cumplimiento Tributario en el IVA y Análisis de sus determinantes", C. Silvani y J. Brondolo, IMF-CIAT-1993.

Notas:

1: Monto de la evasión de IVA como porcentaje de su recaudación teórica neta (IVA Tasa General más IVA Tasa Importaciones).

2: Cifra corresponde al año 1994.

 

3. Medición de la percepción de los contribuyentes respecto de la A.T.

El SII utiliza las investigaciones de mercado y opinión como una herramienta efectiva permanentemente, que contribuye a la generación de estrategias y planes de acción que permiten un mejoramiento en los distintos ámbitos de la gestión tributaria y el control de los resultados de las acciones aplicadas.

A continuación se presenta una serie de ejemplos concretos, los más relevantes, de su aplicación en el SII en Chile.

3.1. Estudios de Imagen Institucional (1990-1992-1995)

Desde el inicio de la actual administración, el SII ha realizado periódicamente un estudio de su imagen institucional.

El objetivo de dicho estudio es conocer la percepción que tienen los distintos segmentos de los contribuyentes (empresas, comercio y profesionales) en relación al Servicio propiamente tal y determinar su actitud referente al tema de los impuestos en general.

Específicamente, permite medir el perfil institucional del Servicio respecto de algunas entidades estatales y del sector privado, y de sí mismo al dimensionar los desplazamientos de su imagen, en relación a atributos como Profesionalismo, Honestidad, Nivel Tecnológico, Atención de Público y otros.

Respecto a la medición de actitudes de los contribuyentes frente a los impuestos, el estudio indaga sobre aspectos de la estructura tributaria, tales como Evasión, Sistemas de Fiscalización y otros.

 

Ejemplo de aplicación:

Problema:

Al asumir la actual Administración del SII, existían una serie de interrogantes sin respuestas: ¿ existe aceptación o rechazo al pago de impuestos ? ¿ qué hay que hacer para aumentar el cumplimiento tributario y por lo tanto la recaudación ? ¿ cuál es la percepción respecto a la eficiencia de la fiscalización ejercida por el SII ? ¿ se debería ejercer un control más estricto tendiente a disminuir la evasión ? La lista de preguntas era bastante más grande y no era posible obtener sus respuestas buscando al interior del SII; había que dirigirse directamente a los propios usuarios, los contribuyentes, para conocer respecto de sus percepciones del SII y de sus actitudes frente al tema de los impuestos en general. Así se decide que es indispensable contar con un estudio de imagen institucional, el que se realiza por primera vez en 1990.

Resultado Estudio de Imagen 1990:

Con absoluta sorpresa, en lo esencial el estudio indicó que existía una alta calificación hacia el SII, que era positivo pagar impuestos y que si se aumentaba la fiscalización o control se recaudaría más impuestos, y más aún que debería existir un mayor control para que no existiera evasión, la cual se consideraba un delito grave.

En otro ámbito, se detectó que no se conocía el verdadero destino del dinero recaudado en impuestos. .

Estrategia, Acciones y Resultados:

Con esa información, el SII define como estrategia prioritaria la lucha contra la evasión, la que empieza a tener un proceso de disminución continua a partir de 1990, al mismo tiempo que se aumenta la recaudación tributaria.

Por otra parte, define basar su estrategia comunicacional en dar a conocer el destino de la recaudación y las consecuencias sociales que implica el no pago de impuestos.

3.2. Estudios de evaluación de Atención de Contribuyentes:

El tema de la atención a los contribuyentes constituye una de las preocupaciones centrales del Servicio, desarrollándose una serie de acciones tendientes a mejorar sustancialmente la relación con los contribuyentes y por ende su cumplimiento tributario.

Consecuentemente, a medida de la implementación de nuevos procedimientos en los procesos de atención masiva de contribuyentes, el SII ha realizado los estudios correspondientes con el fin de evaluar la percepción de sus usuarios, lo que luego se convierte en una rutina de evaluación periódica.

Es así como en 1994 se inician estas evaluaciones en Operación Renta y a partir de 1996 en el Ciclo de Vida del Contribuyente, los dos procesos de mayor envergadura en atención de contribuyentes.

3.2.1 Evaluación de calidad de atención de Operación Renta (1994-1996)

El objetivo general de este estudio es evaluar la atención que reciben los contribuyentes que son citados al SII en el proceso de declaración anual de Renta (Operación Renta).

En particular el estudio permite medir el nivel de satisfacción con las distintas etapas de la atención (información recibida, funcionarios, infraestructura, otros) y la percepción de cambio respecto del SII en aquellos contribuyentes concurrentes en anteriores ocasiones.

Ejemplos de aplicación:

Problema:

El 8% a 10% de los contribuyentes son fiscalizados anualmente en el proceso de declaración anual del impuesto a la renta. Supuestamente, este segmento debía tener una opinión más negativa frente al SII, y aún más aquellos contribuyentes que solicitaban devolución de impuestos.

Por otra parte, se habían implementado una serie de modificaciones al proceso de Operación renta y era necesario conocer la evaluación de los propios afectados.

 

 

 

Resultado Evaluación Operación Renta 1994:

La respuesta de los contribuyentes fue bastante alentadora. La principal razón de satisfacción de los contribuyentes con la atención era la "satisfacción con los funcionarios", que mostraban una alta calificación. Respecto a la información para efectuar la declaración de renta, el Suplemento Tributario que edita el SII, para apoyar a los contribuyentes con la información técnica necesaria para la preparación de la declaración, también era bien evaluado.

Las mayores debilidades se presentaban en la satisfacción con el proceso respecto a la igualdad de trato, la espera y fuertemente con la fecha de citación para concurrir al SII.

Estrategias, Acciones y Resultados:

Se investigó más exhaustivamente respecto a la percepción de igualdad/desigualdad en el trato, implementándose una serie de procedimientos tendientes a aumentar la percepción de transparencia: números de atención en oficinas y clara aleatoriedad respecto al fiscalizador que atendía las citaciones, entre otros.

En relación a la espera se definió separar la atención de los citados por observaciones complejas, como inversiones, de manera de agilizar la atención general.

Por último, se actuó sobre el plazo de citación para mejorarlo, privilegiando aún más la atención temprana de los contribuyentes observados con devolución.

En 1996, se reevaluó la operación renta apreciándose en forma comparativa el efecto de las acciones efectuadas: la igualdad en el trato pasa a ser un atributo de alta satisfacción y tanto la satisfacción con la espera como la fecha de citación aumenta considerablemente.

Actualmente el objetivo es lograr una satisfacción general con la atención superior al 65% (% evaluación notas 6 y 7).

3.2.2 Evaluación Calidad de Atención Ciclo de Vida del Contribuyente (1996)

El objetivo de esta investigación es evaluar la atención que reciben los contribuyentes tanto en los trámites de Obtención de RUT e Inicio de Actividades (RIAC), como en Timbraje de Documentos.

Al igual que en el estudio de Evaluación de Operación Renta, se trata aquí de determinar el grado de satisfacción de los contribuyentes con las distintas etapas de atención, como por ejemplo el tiempo de espera, la percepción de cambio del Servicio y evaluar el éxito o fracaso de la gestión.

Es importante destacar que se miden en forma idéntica todos aquellos atributos que son susceptibles de comparar en los distintos estándares al interior del Servicio, por ejemplo en todo lo que se refiere a evaluación de los funcionarios.

 

Ejemplo de aplicación:

Problema:

Como todo nuevo procedimiento, que innovaba en una serie de aspectos esenciales, la implementación del proyecto Ciclo de Vida del Contribuyente no estuvo exenta de problemas. Luego, era de vital importancia evaluar la percepción de los contribuyentes una vez que había culminado su implementación y estaba en operación en todo el país.

 

Resultado Evaluación Ciclo de Vida del Contribuyente:

La evaluación global que los contribuyentes hacen de la atención recibida es buena ya que el 66% declara sentirse muy satisfecho con el Servicio y sólo el 10% presenta clara insatisfacción.

Al igual que en materia de atributos, el grado de satisfacción es distinto dependiendo de la oficina evaluada y el porcentaje de contribuyentes satisfechos varía también según el tipo de trámite realizado (más alto en timbraje) y el tipo de contribuyente (mayor en personas naturales).

Una de las conclusiones importantes del estudio, que se refiere a que en términos generales los contribuyentes se manifiestan muy satisfechos con las distintas etapas de atención, superando la meta de 65% de satisfacción en la mayoría de las etapas, destacándose que al igual que en la Operación Renta, los funcionarios reciben una alta calificación.

Sin embargo, la mayor insatisfacción dice relación con el tiempo tanto de espera como el tiempo total del trámite.

Estrategias y Acciones:

De lo anterior se deduce que para mejorar el nivel de satisfacción general del contribuyente frente al Servicio, hay que trabajar por reducir el tiempo que este tiene que esperar hasta ser atendido.

En lo que se considera una verdadera innovación en la forma de abordar la gestión pública, especialmente en lo relativo a la atención de la ciudadanía, el SII se encuentra actualmente aplicando un proyecto que garantiza a los contribuyentes un tiempo máximo de espera de 30 minutos antes de se atendidos en los trámites que con mayor frecuencia se efectúan ante el SII (Ciclo de Vida del Contribuyente), asegurándole al mismo tiempo la conclusión del referido trámite en sólo una visita a las oficinas de la institución.

En caso de no cumplir con este plazo, el SII recibirá y procesará los antecedentes remitiendo el trámite terminado al domicilio del interesado.

El proyecto Tiempo Máximo de Espera cumple así con el gran objetivo de dar una atención rápida y expedita a los contribuyentes, especialmente a aquellos que tienen un buen comportamiento tributario, pero sin descuidar la necesaria rigurosidad en la fiscalización del pago de los impuestos, que es la misión que la ley entrega al SII.

BIBLIOGRAFIA:

 

  1. Evaluación de la capacidad recaudatoria del Sistema Tributario y de la Evasión Tributaria, Michel Jorrat, Servicio de Impuestos Internos, Documento preparado para la Conferencia Técnica del CIAT, Viterbo, Italia, Octubre 1996.
  2. El diseño y aplicación de encuestas de opinión como retroalimentación para orientar la acción de la Administración Tributaria, Servicio de Impuestos Internos, 31º Asamblea General del CIAT, 12 al 16 de Mayo de 1997, Buenos Aires, Argentina.
  3. Memoria Anual del Servicio de Impuestos Internos, 1994.
  4. Plan Estratégico del Servicio de Impuestos Internos, versión R1, Noviembre de 1997.
  5. La evasión tributaria en Chile: Estrategias para combatirla, necesidad de recursos para el SII e impacto en la recaudación, Juan Toro Rivera, Documento presentado al Simposio de Reforma Tributaria: Una propuesta para el tercer milenio, Noviembre de 1997.
  6. Estimación de la evasión en el IVA: 1980 - 1993, Juan Toro, Jorge Trujillo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Serie Política Fiscal 76, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL/PNUD.
  7. Sistemas de Información y Aplicaciones de Apoyo a la Función de Fiscalización, Enrique Fanta, Servicio de Impuestos Internos, Conferencia Técnica del CIAT, Venecia, Italia, Noviembre de 1993.
  8. Sistema Simplificado de Sanciones, Rigoberto Bahamonde y André Magnere, Memoria para optar al título de Ingeniero Civil Industrial, Universidad de Chile, 1995.
  9. Textos Legales, Servicio de Impuestos Internos, 1996.

 

 

ANEXOS

 

ANEXO N° 1: PRINCIPALES ESTRATEGIAS DE FISCALIZACION DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS.

A continuación se definen las estrategias de fiscalización: Auditorías, Presencia Fiscalizadora, Solicitudes de Devoluciones artículo 27 bis, IVA Exportadores, Devoluciones Anticipadas, Cambios de Sujeto, Operación Renta y Fiscalización de Inversiones. Para cada una de las actividades mencionadas se detallan los objetivos que se persiguen, una descripción general de la actividad y el procedimiento que se debe seguir para llevarla a cabo.

1.- AUDITORIAS

a) Objetivo:

  1. Conocer la situación del contribuyente frente a las leyes tributarias, verificando que sus libros sean expresión fidedigna de sus operaciones, para llegar a determinar su obligación frente a ellas.
  2. Determinar si el contribuyente cumple voluntariamente con sus obligaciones, si no lo hace detectarlo rápidamente y determinar correctamente sus bases imponibles y en definitiva, efectuar la correcta determinación de los tributos con los consecuentes recargos.
  3. Que la auditoría y detección oportuna, permitan identificar aquellos contribuyentes que sean reacios al cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

b) Descripción

Las auditorías constituyen un plan permanente de fiscalización que se alimenta de programas tanto a Nivel Nacional como Regional. La planificación de los programas se efectúa 1 vez al año, iniciándose con una propuesta que deben entregar los Jefes de Departamento Regional a fin de año a la Subdirección de Fiscalización, la cual incluye los programas que se efectuarán el año siguiente. Por su parte, a principios de año la Subdirección de Fiscalización envía a las Direcciones Regionales la programación definitiva. Sin embargo, la planificación aprobada puede ser modificada durante el transcurso del año, en caso de que algunos programas no estén dando buenos rendimientos, o bien sea conveniente priorizar o ampliar otros programas, siendo responsabilidad del Jefe de Departamento Regional controlar el avance de éstos; sin perjuicio de los avances mensuales que se envían a la Dirección Nacional.

Por otra parte, se enfatiza que todos los casos deben estar incluidos dentro de algún programa, ya sea que estuviese contemplado desde el inicio o bien que se incorporó durante el transcurso de la realización de algún programa. Esta última situación, sólo puede ocurrir bajo la visación del Jefe de Departamento o quien éste delegue, debiendo seguir el mismo procedimiento que cualquier otra auditoría, tal como se establece en el punto c.3.

c) Procedimiento

c.1) Procedimiento General de Auditoría

El siguiente procedimiento debe regirse de acuerdo a las disposiciones administrativas correspondientes (Oficio Circular N° 488 de 1997), en que se establecen las Hojas de Trabajo, Hoja de Control de Auditoría, Notificaciones y Otros Documentos que se deben utilizar.

  1. En primera instancia se debe notificar al contribuyente considerando los plazos establecidos que se establecen en la Ley 18.320 de 1984, considerando las modificaciones relacionadas con el D.L 825, del IVA, por el artículo 5° de la Ley N° 19.506, donde se amplía el plazo de examen y verificación del IVA de sólo 12 meses, a 24 meses. Además, el plazo fatal para citar, liquidar o girar a contribuyente notificado, sube de 3 meses a 6 meses.
  2. Vencido el plazo dado al contribuyente para presentar los antecedentes solicitados y habiendo cumplido se debe levantar una Acta de Recepción Total o Parcial de la documentación recibida dependiendo de la situación. Si no cumple, se debe notificar por segunda vez, si no da respuesta a la segunda notificación, bajo apercibimiento de apremio y el funcionario debe proceder a bloquear en el Sistema al contribuyente y sancionarlo conforme al artículo 97 N° 6 del Código Tributario.

  3. Efectuada la auditoría a la documentación Contable - Tributaria (Libros, Declaraciones de Impuestos, Documentación de Respaldo, etc.) se puede determinar el siguiente resultado:

a) No hay diferencias de Impuestos.

En esta situación, el caso concluye con la devolución de la documentación al contribuyente mediante Acta de Entrega de Documentos y la emisión del Informe respectivo.

                                        b) Hay diferencias de Impuestos.

En esta situación se debe efectuar los siguientes pasos dependiendo de las situaciones detectadas:

Contribuyente es Declarante:

    1. No hay Controversias respecto de las diferencias de impuestos determinadas, por lo tanto, el contribuyente presenta las declaraciones rectificatorias correspondientes para subsanar los errores u omisiones.
    2. Hay Controversias En este caso se debe practicar la citación conforme al artículo 63 del Código Tributario, pudiendo en este caso ocurrir los siguientes hechos:

- Si el contribuyente no da respuesta a la citación se debe practicar Tasación y/o Liquidación (Art. 64 del C.T.). La Liquidación debe notificarse a más tardar dentro de los tres meses siguientes de vencido el plazo que tiene el contribuyente para dar respuesta a la citación.

- Si el contribuyente solicitó prórroga para dar respuesta a la citación, el plazo para notificar la liquidación aumenta en los días de prorroga que se le concedan al contribuyente, adicional a los tres meses.

- Si dio respuesta se debe efectuar un estudio de ésta, más los antecedentes aportados por el contribuyente:

- Si aclara las situaciones citadas se debe hacer Acta de Conciliación, la que puede ser Acta Total, es decir, justifica todas las partidas y el proceso termina con esta actuación, o Acta Parcial en que se justifica en parte, debiendo en este caso efectuar liquidación de acuerdo al artículo 64 del Código Tributario por las partidas no justificadas.

- Si no aclara las situaciones se debe practicar Tasación y/o Liquidación (Art. 64 del C.T.), dejando establecido en el antecedente de la liquidación que se agotaron todas las instancias para requerir antecedentes por parte del contribuyente (1era. Notificación, 2da. Notificación, Notificación de entrabamiento y/o apremio). La liquidación debe efectuarse dentro de los plazos estipulados.

Contribuyente es no Declarante: En primer lugar se debe determinar si los documentos se encuentran o no contabilizados, aquí se analizan cada una de las situaciones:

1.- Si están contabilizados y es impuesto de recargo, retención o traslación, se procede a girar de acuerdo al artículo 24 del Código Tributario inciso final. Esta facultad se ha extendido respecto de las cantidades devueltas o impugnadas a contribuyentes que el Servicio haya denunciado por delitos tributarios o en contra de los cuales se haya interpuesto acción penal por delito tributario o en contra de los cuales se haya querellado por la misma causa, como ocurre en los casos contemplados en el N° 4 del artículo 97°, del Código Tributario, también para los impuestos adeudados por contribuyentes que hayan sido declarados en quiebra. Debe tenerse presente que en las dos ultimas situaciones, no se exige el requisito de estar contabilizadas las sumas o los impuestos que pueden girarse.

2.- Si es IVA no contabilizado, y/o Renta, se debe Citar y Liquidar según artículo 22 del Código Tributario.

Se debe considerar de vital importancia en este proceso la oportunidad en que se efectúen cada una de las actuaciones del Servicio (Citación, Liquidación, Giros, etc.), esto debido a las limitaciones que impone la Ley (Prescripción), además, ya que esto hace más efectiva la labor fiscalizadora.

c.2) Procedimiento de Auditoría a Contribuyentes Irregulares

La auditoría comienza con la revisión de los antecedentes al igual que en el punto c.1. Si en la auditoría que se practique a los antecedentes contables de un contribuyente, se encontraren irregularidades susceptibles de ser sancionadas con pena corporal, conforme a lo dispuesto en los números 4 ó 5 del artículo 97 N°4 del Código Tributario se debe proceder de la siguiente manera:

Los documentos se retendrán levantándose el acta correspondiente, posteriormente se debe hacer por parte del funcionario revisor un Informe fundado, el cual debe ser analizado y visado por el Jefe Directo (Jefe de Grupo y/o Jefe de Unidad), y dirigido al Jefe Departamento de Fiscalización, en el informe se especificarán las irregularidades encontradas, en especial las referidas en el artículo 23° N° 5 del D.L. N° 825, de 1974, acompañándose los antecedentes que acrediten o prueben tal situación.

Recibidos los antecedentes, el Jefe de Departamento de Fiscalización verificará que la investigación se encuentre completa y, en tal caso, remitirá los documentos al Jefe de Oficina Jurídica, acompañados de un informe sobre el particular. En caso contrario, devolverá los antecedentes al funcionario que suscribió el informe, disponiendo que la investigación preliminar se complete en el más breve plazo, indicando expresamente las diligencias que deberán evacuarse a tal objeto.

El Jefe de la Oficina Jurídica, a su vez, analizará y emitirá un informe legal en el que deberá pronunciarse especialmente sobre las irregularidades detectadas y la suficiencia y mérito de los antecedentes probatorios acompañados, indicando si, en su concepto, éstas constituyen infracciones a las leyes tributarias sancionadas por el Código Tributario.

Formado el expediente, con todos los antecedentes del caso y la documentación sustentatoria, con las recomendaciones del Jefe de Fiscalización y del Jefe de la Oficina Jurídica Regional, el Director Regional, decidirá el curso de acción a seguir:

a) Si decide que sólo procedería el cobro civil de los impuestos determinados, devuelve los antecedentes al Jefe de Departamento, para que se efectúe el cobro correspondiente, en el que se debe necesariamente, considerarlas disposiciones de la Ley N° 18.320 y sus modificaciones;

b) Si por la gravedad de las irregularidades concluye que los antecedentes deben ser conocidos por el Director, a efectos de que se analice la interposición de una querella, se comunicará, sin remitir antecedentes y por la vía más expedita, con el Jefe del Departamento de Investigación de Delitos Tributarios, para los efectos de que este departamento efectúe una evaluación preliminar del caso, este último será el encargado de comunicar al Director Regional la decisión adoptada por el Director respecto de ese hecho; si la decisión es Querella, el funcionario revisor una vez que el Departamento de Delitos Tributarios informe este hecho a la Dirección Regional, debe efectuar la Citación Obligatoria. Vencido el plazo de ésta, se realizan la Tasación y/o la Liquidación según artículo 65 del Código Tributario, sin aplicación de la Sanción Pecuniaria del 97 N° 4 del Código Tributario.

  1. Si se estima que estos antecedentes, además del cobro civil de los impuestos, ameritan perseguir la aplicación de sanciones pecuniarias establecidas en el Código Tributario, todos los antecedentes serán remitidos al Jefe de la Oficina Jurídica, a objeto se disponga la confección del acta de denuncia correspondiente, una vez confeccionada el acta, debe remitirse ésta con todos los antecedentes al Jefe de Departamento de Fiscalización, a objeto que se inicie por el funcionario la Citación Obligatoria, para posteriormente efectuar la Tasación y la Liquidación según artículo 65 del Código Tributario y notificación de la Sanción Pecuniaria del 97 N° 4 del Código Tributario.

La Circular N° 59 del 17 de octubre de 1996, Circular N° 78 del 23.12.97 y Oficio Circular N°2 de enero 1998, donde se establece el procedimiento que deberá seguirse en los casos que se detecten irregularidades susceptibles de ser sancionadas con penal corporal.

c.3) Procedimiento de Auditoría por Caso Conexo

Cuando el fiscalizador detecta una situación susceptible de ser fiscalizada, durante la ejecución de un caso (caso conexo), debe comunicárselo al Jefe de Grupo de Fiscalización para que revise los antecedentes y determine si procede o no iniciar un nuevo caso de auditoría. Si el Jefe de Grupo determina que procede seguir el caso, se lo entrega al Jefe de Departamento para que le de el visto bueno y lo asigne al grupo que corresponda. A posteriori, el Jefe de Grupo que corresponda asigna el caso a algún fiscalizador y se sigue el procedimiento descrito en la letra c.1.

 

2.- PRESENCIA FISCALIZADORA

a) Objetivo

  1. Verificar en terreno el cumplimiento tributario de los contribuyentes.
  2. Prevenir aquellos actos o prácticas que buscan burlar las disposiciones legales.

b) Descripción:

Consiste en una actividad permanente planificada y controlada por el Departamento de Fiscalización, donde deben participar todos los estamentos de la organización: como por ejemplo, Directivos, Fiscalizadores, Técnicos Fiscalizadores, Administrativos y Auxiliares, involucrando necesariamente a todos los Departamentos y Unidades de la Dirección Regional.

c) Procedimiento

La Presencia Fiscalizadora, comprende la realización de diversas actividades, entre las que se encuentran: Control del comercio establecido, Puntos Fijos, Controles Carreteros, Controles Móviles y Empadronamientos Sectoriales, Toma de Inventarios entre otros (es de vital importancia que sea efectuada - al menos - por dos personas).

A continuación se presenta una somera descripción de cada uno de ellas:

Es recomendable para cada una de las actividades descritas precedentemente, que al menos una vez al mes un Coordinador de Fiscalización o el Jefe de Departamento participe en estas labores, de manera de orientar las tareas en terreno.

 

3.- CAMBIO DE SUJETO

a) Objetivo:

  1. Cautelar el interés fiscal, minimizando la evasión del pago del impuesto al Valor Agregado, permitiendo de este modo que exista una competencia más leal entre los distintos agentes del sector donde el cambio de sujeto es instaurado.
  2. Lograr con estos cambios que en las actividades económicas sobre las cuales recaen los cambios de sujeto, que son preferentemente, los sectores primarios de la producción (el sector silvoagropecuario, pesca, etc.) y el comercio de la chatarra en el Sector Industrial, se logre reducir la evasión.
  3. Que aquellos contribuyentes que realizan ventas y que no poseen documentos, ya sea facturas o guías de despacho, o que por efecto de la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos se encuentren figurando en nóminas de contribuyentes cuestionados o bloqueados por considerárseles como de difícil fiscalización, se les proceda a retener el impuesto.

b) Descripción

El cambio de sujeto de derecho del IVA, se establece por medio de una Resolución que emite el Director del Servicio y, consiste básicamente en trasladar al "Comprador" o "Adquirente", la obligación de retener y enterar en arcas fiscales, el total o una parte del IVA débito fiscal que genera el contribuyente vendedor de las especies. En términos generales el comprador emite una "factura de compra" y recarga en ellos separadamente el porcentaje del IVA a retener y el porcentaje que deberá declarar y pagar el vendedor como débito fiscal, el porcentaje no retenido debe cubrir los créditos fiscales que posea el contribuyente. En caso que el cambio de sujeto sea total, se retiene toda la tasa del IVA y no se le entrega nada al vendedor.

Se utiliza este mecanismo para sectores que son de difícil fiscalización, por lo tanto, para aplicar este sistema se debe tener garantía que el retenedor tiene un buen comportamiento tributario, por lo que el Servicio de Impuestos Internos exige una serie de requisitos para ser considerado retenedor.

En aquellos casos que se detecten vendedores o prestadores de servicios que no son ubicados y que presenten irregularidades tributarias y hayan sido bloqueados, se debe comunicar a la Oficina de Fiscalización sectorial a objeto de que se incluyan en la nómina de difícil Fiscalización.

Existen dos tipos de Cambio de Sujeto :

Para la aplicación de este sistema se dictan Resoluciones, las cuales permiten a los contribuyentes involucrados conocer la normativa vigente y aplicar correctamente las disposiciones legales. Además, se dictan Circulares las que detallan todo el procedimiento, las cuales permiten a los funcionarios desarrollar en forma eficiente el proceso de fiscalización.

A continuación se indican las resoluciones y circulares que rigen cada uno de los cambios de sujeto y otros antecedentes relevantes:

 

Cuadro N° 15: Resoluciones y Circulares de Cambio de Sujeto de derecho del IVA

 

PRODUCTO

RESOLUCION INICIAL

RESOLUCION VIGENTE

CIRCULAR VIGENTE

% RETEN-CION

N° FORM. RETENC.

N° FORM.

DEVOLUC

 

FECHA

FECHA

FECHA

     
ARROZ

260

24.01.96

813

27.02.97

15

15.03.96

10

3254

3229

CHATARRA

3887

08.08.95

4327

29.08.97

28

17.04.97

18

3248

3229

HARINA

3382

05.11.91

5917

28.11.97

23

14.04.97

12

3116

3292

HIDROBIOL

2053

05.06.92

3173

28.06.97

55

22.11.93

10

3293

3229

LEGUMBRES

6111

11.11.93

5380

30.10.97

26

14.04.97

10

3113

3229

MADERA

4325

12.09.96

5362

29.10.97

62

18.10.96

8

3261

3229

ORO

3338

10.09.92

4750

05.10.95

44

09.10.92

 

FORM. 29

3229

SILVESTRE

4840

25.08.93

4328

29.08.97

13

24.02.97

18

FORMATO

3229

TRIGO

3405

13.11.90

5916

28.11.97

24

14.04.97

11

3211

3229

GANADO

2379

21.04.98

--

--

--

--

8

--

3229

 

 

4.- IVA EXPORTADORES

  1. Objetivo

El objetivo principal de la fiscalización del IVA Exportadores es resguardar el interés fiscal en la devolución del IVA que solicitan.

Como objetivos específicos se puede mencionar:

1) Verificar que el crédito del exportador que da lugar a la devolución se encuentre, en la cadena del IVA, debidamente enterado en arcas fiscales.

Perjuicio fiscal: Devolver impuesto no enterado.

2) Verificar que las operaciones que sustentan dicho crédito se hayan materializado efectivamente.

Perjuicio fiscal: Disminución de base imponible de renta a través de disminución de utilidades.

          3) Verificar que las operaciones que sustentan dicho crédito constituyan hecho gravado.

          Perjuicio fiscal: Anticipo de devoluciones.

          4) Verificar que las exportaciones se encuentren efectiva y oportunamente materializadas.

Perjuicio fiscal: Incremento del porcentaje del valor de las exportaciones con respecto a las ventas totales lo que redunda en un mayor monto de devolución de crédito fiscal.

5) Verificar que el mecanismo de devolución se ajuste a las formalidades del D.S. 348, en cuanto a los plazos para acceder al beneficio,

Perjuicio fiscal: Acceso a devoluciones extemporáneas.

Un objetivo secundario, pero no menos importante de la fiscalización del IVA Exportador es emitir señales al sector exportador sobre la presencia fiscalizadora del Servicio.

Se debe verificar con una frecuencia de al menos 1 vez por año a cada exportador que solicita devolución.

b) Descripción

Este proceso se lleva en forma descentralizada a nivel de cada Dirección Regional, a excepción de la Región Metropolitana, la cual se lleva centralizadamente en la Dirección Nacional.

En general, la Devolución de IVA Exportadores consiste en que los exportadores al comprar insumos, generan un crédito por el IVA pagado a los proveedores. Por otra parte, ellos exportan sus productos los cuales no están sujetos a IVA, por lo tanto no tienen débito que compense tales créditos; razón por la cual solicitan la devolución del crédito del IVA.

c) Procedimiento

En términos generales, el procedimiento se inicia cuando el exportador presenta la solicitud de devolución al Servicio de Tesorerías. Recibida por la Tesorería, ésta envía diariamente al SII la nómina de quienes solicitan devolución y el monto, el cual al cabo de 48 horas debe informar a la Tesorería si procede devolver o retener lo solicitado.

Si se decide retener la devolución solicitada (el IVA), la persona pasa a Fiscalización Especial Previa (FEP), debiendo el SII notificar al contribuyente dentro de los 5 días hábiles siguientes de presentada la solicitud. El Servicio tiene 15 días hábiles, a partir de la fecha en que el contribuyente presenta los antecedentes solicitados, para decidir si corresponde (o no), devolución total, (o) devolución parcial o no procede devolución. En caso de que no se informe nada dentro de ese plazo a Tesorería, se entiende que debe proceder a girar el cheque al interesado.

Si se decide retener, ya sea total o parcialmente la devolución, el Servicio deberá dentro de los 25 días hábiles siguientes llevar a cabo alguna acción ya sea de carácter administrativo o judicial respecto del caso, la cual debe comunicar a Tesorería. En su defecto, cumplido el plazo, la Tesorería emite el cheque al contribuyente.

En algunas situaciones, cuando se trata por ejemplo de simples diferencias que no representan un monto importante de la devolución al cabo de las 48 horas iniciales se decide enviar el caso directamente a auditoría sin pasar por FEP, de esta manera se evita ocasionar un perjuicio al contribuyente al retener la devolución solicitada y se resguarda el interés fiscal.

Los criterios para decidir si se revisan o no las solicitudes de devoluciones presentadas dependen de cada regional, sin embargo en términos generales se debería considerar: tiempo sin revisar (8 a 9 meses máximo), exportador nuevo, es decir, que solicita devolución por primera vez, monto incrementado con respecto al promedio solicitado en el último tiempo, entre otros.

El procedimiento que se debe seguir para la aplicación de la Devolución de IVA Exportadores está normado en el D.S. 348 de 1975 Circular N° 23 del 06/05/85 y Circular Interna N° 10 del 08/06/94

 

5.-DEVOLUCION ANTICIPADA

a) Objetivo

El principal objetivo de la fiscalización es resguardar el interés fiscal, de manera de evitar que solicitudes improcedentes, extemporáneas o superiores a las que realmente correspondan sean devueltas o queden prescritas.

b) Descripción

El IVA Anticipado es un mecanismo de fomento de las exportaciones que permite a los contribuyentes que no son exportadores, pero que desarrollan un proyecto de inversión con estos fines, acceder a la devolución de los créditos IVA, tal como lo señala el D.S. N° 348 de 1975 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

El impuesto a recuperar son los contenidos en el Título II o del artículo 42 del Título III, según corresponda, del Decreto Ley N° 825 de 1974.

 

 

c) Procedimiento

El contribuyente debe presentar en el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción un proyecto de inversión destinado a la exportación. Después de realizar el análisis de los antecedentes, dicho Ministerio emite una Resolución en la que se especifica:

A partir de la fecha establecida en la Resolución y dentro del mes siguiente de soportados los impuestos, el contribuyente puede comenzar a solicitar la devolución de los créditos IVA. Sin embargo, y a diferencia de los exportadores del artículo 1°, los contribuyentes acogidos al mecanismo de recuperación de IVA Anticipado no podrán pedir devolución sobre los remanentes, sino que solamente sobre los créditos incurridos en el período.

El contribuyente debe adjuntar en la Tesorería la misma información requerida para los exportadores del artículo 1° con las siguientes salvedades:

El monto total a recuperar por el contribuyente acogido al IVA Anticipado no puede sobrepasar el 18% de la inversión establecida en la Resolución del Ministerio de Economía.

Los contribuyentes del Art. 6º que además decidan realizar ventas internas deben solicitar autorización, a la Dirección Regional que corresponda, para llevar registros separados de todas las operaciones tanto por las compras como de otros costos y gastos generales.

El contribuyente puede solicitar al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, en forma documentada y al menos con 30 días de anticipación a su vencimiento, prórroga del plazo fijado para cumplir con sus exportaciones. La Resolución del Ministerio debe extenderse a lo menos con 15 días de antelación al vencimiento de dicho plazo.

 

Fiscalización del IVA Anticipado

La fiscalización de los contribuyentes acogidos al IVA Anticipado se lleva a cabo tanto en la Oficina de Fiscalización de Comercio Exterior como en las Direcciones Regionales del Servicio de impuestos Internos.

La Oficina de Fiscalización de Comercio Exterior es la responsable de diseñar y controlar los planes de fiscalización que se generen para este sector, sin perjuicio de los casos que puedan seleccionar directamente las propias Direcciones Regionales, en atención a sus atribuciones.

Las Direcciones Regionales y Unidades del Servicio donde se fiscalice la devolución de IVA Exportadores son las responsables de implementar dichos planes y de verificar en forma sistemática la consistencia de los créditos fiscales que sustentan las devoluciones.

Existen 2 instancias complementarias de fiscalización:

a. Las revisiones asociadas a los créditos IVA.

Consiste en chequeos sobre la consistencia del crédito fiscal sobre el cual se solicita la devolución.

Se aplica en las Unidades operativas a los contribuyentes que solicitan devolución de IVA, en forma independiente de si se trata de exportadores o bien de contribuyentes que se encuentren acogidos al mecanismo de devolución de IVA Anticipado.

b. Las revisiones asociadas al Cumplimiento del compromiso de exportación.

Esta revisión se trata con mayor profundidad en el punto siguiente.

 

Fiscalización del IVA Anticipado en las Direcciones Regionales

Las Direcciones Regionales deben fiscalizar en terreno a los contribuyentes acogidos a esta franquicia tributaria, a petición de la Oficina de Fiscalización de Comercio Exterior, de acuerdo a la jurisdicción que corresponda al domicilio del contribuyente.

Las Regionales y Unidades del Servicio de Impuestos Internos deben notificar al exportador, de acuerdo al inciso 7º del artículo 6° del D.S. 348 de 1975, en el transcurso del mes siguiente de vencido el plazo fijado en la Resolución, a objeto de que acredite con las Declaraciones de Exportación respectivas que se ha cumplido con el compromiso de exportación adquirido.

Estas verificaciones se efectuarán en los siguientes términos:

- Cumplimiento compromiso de exportación

Se debe verificar si el contribuyente ha exportado durante el período que establece la Resolución los montos comprometidos.

- Consistencia de los créditos

Se debe verificar la consistencia de los créditos que dieron origen a las devoluciones, poniendo énfasis en la materialización de las operaciones, en el cumplimiento tributario de los principales proveedores, en el timbraje de los documentos.

- Materialización de inversiones

Se debe verificar si las inversiones efectuadas corresponden a lo contemplado en el proyecto aprobado por el Ministerio de Economía en su Resolución.

El resultado de la auditoría

Las Direcciones Regionales deben informar el resultado de la fiscalización al Servicio de Tesorerías, Sección Egresos, (Circular Postal Nº 19, de 1985, de la Tesorería General de la República), con copia a la Oficina de Fiscalización de Comercio Exterior, como asimismo, al Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Lo anterior, debe ponerse en práctica por cuanto el Servicio de Tesorerías debe remitir al contribuyente las letras en Garantía dejadas en custodia por cada devolución obtenida (Circular Postal N° 19, de 1985, de ese organismo); la Oficina de Fiscalización de Comercio Exterior requiere dicha información para la actualización de su sistema de información y finalmente, el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción requiere la información para dictar una resolución de cumplimiento de compromiso de exportación adquirido.

Si como resultado de la auditoría se determinaren devoluciones improcedentes, el contribuyente deberá restituir las cantidades indebidamente percibidas, aplicándose para tales efectos las disposiciones contenidas en el Art. 8º del D.S. N° 348, de 1975.

Si se detectasen irregularidades susceptibles de ser sancionadas con pena corporal, se entrará al plazo extraordinario contemplado en el inciso segundo del Art. 200º del Código Tributario.

Si el contribuyente no ha dado cumplimiento a las exportaciones comprometidas, deberá reintegrar las sumas reembolsadas de acuerdo con lo establecido en el penúltimo inciso del Art. 6º D.S. N° 348.

 

 

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