1. Indicadores de comportamiento de los Ingresos Tributarios.

El SII realiza permanentemente análisis de los ingresos tributarios, a través de la unidad de Estudios Económico Tributarios de la Subdirección de Estudios. De esta manera, esta se constituye en la primera vía de evaluación de la gestión del Servicio de Impuestos Internos.

A través de este mecanismo se establece un seguimiento mensual de los ingresos tributarios, que tiene por objetivo explicar su comportamiento y por ese medio facilitar la toma de decisiones respecto de las acciones a seguir

A continuación se entrega el análisis de los ingresos tributarios para el año 1996, respecto de la ley de presupuestos y respecto al año 1995.

Los ingresos tributarios en moneda nacional fueron un 6,3% superior a los estimados en la Ley de Presupuestos del año 1996. En el caso de los ingresos en moneda extranjera, hubo un aumento de 76,8%, tal como se indica en los cuadro siguientes:

Cuadro N° 7: Ingresos tributarios en moneda nacional: Ley de Presupuestos v/s Efectivos 1996

En los siguientes cuadros se presenta un resumen de los ingresos tributarios del año1996 en comparación a los de 1995, tanto en moneda nacional como extranjera.

De estos cuadro se desprende que los ingresos tributarios en moneda nacional experimentaron un crecimiento del 10% respecto del año anterior, mientras que los ingresos tributarios consolidados (excluyendo CODELCO) crecieron un 10,2%.

Disponer de estimaciones de los montos que alcanza la evasión es importante por varios aspectos: En primer lugar, es importante porque permite dimensionar el problema. El conocimiento de la magnitud de la evasión puede determinar que se asignen recursos adicionales para la administración tributaria, se definan políticas de fiscalización o se modifique la legislación tributaria. En segundo lugar, la evasión tributaria es en cierto modo una medida de eficiencia de la administración tributaria, y conocer su evolución en el tiempo permite evaluarla. En tercer lugar, permite medir el efecto de políticas de fiscalización y tomar acciones correctivas. Idealmente, si la administración tributaria tuviera a su disposición estimaciones de evasión por impuesto y sector económico, podría focalizar los recursos de fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden, mejorando así su eficacia y efectividad.

2.1. Métodos Alternativos de Medición de la Evasión: sus Ventajas y Desventajas.

Son dos los principales métodos utilizados para medir la evasión tributaria:

1. Método Muestral: Este método estima el porcentaje de evasión a partir de una muestra de contribuyentes. Por lo general, la medición se realiza contrastando el impuesto declarado por los contribuyentes con resultados de auditorías practicadas a sus declaraciones. La diferencia entre el impuesto antes y después de auditorías - extendida sobre el universo de contribuyentes - da cuenta del nivel de evasión. La confiabilidad de la medición está determinada principalmente por la calidad y profundidad de las auditorías y por la representatividad de la muestra.
2. Potencial Teórico Vía Cuentas Nacionales: Este método consiste básicamente en calcular la base teórica a partir de una fuente de información independiente. Esta fuente corresponde, por lo general, al Sistema de Cuentas Nacionales (CN, en adelante). La recaudación teórica se estima aplicando la tasa impositiva legal a la base teórica construida con CN, y luego se la compara con la recaudación efectiva - aquella que ingresa verdaderamente en arcas fiscales - de modo que la diferencia da cuenta del incumplimiento tributario agregado.

Para una aplicación adecuada, el método (i) requiere que la muestra sea estrictamente representativa. Las estadísticas de casos detectados disponibles habitualmente en los departamentos de fiscalización por lo general no se pueden utilizar pues tienen un sesgo de selección. Además de eso, la calidad de los resultados de este método depende de la profundidad y calidad con que se practiquen las auditorías, ya que ellas pueden descubrir sólo parte de la evasión total. Lo anterior dependerá entre otras cosas de la experiencia de los fiscalizadores que las lleven a cabo.

La ventaja relativa de (i) es que si se realiza apropiadamente, permite aplicar todo el arsenal de técnicas estadísticas para definir niveles de confianza y precisión para los resultados, clasificar los mismos por categorías, validar determinadas hipótesis, etc. Una desventaja relativa es que sólo permite obtener medidas de la variable para el año (o mes) en que se realiza.

En relación con el método (ii), éste tiene como principal limitante que la precisión de sus resultados se encuentra condicionada por la propia confiabilidad del sistema de CN. Si en su construcción, por ejemplo, se utiliza información tributaria, el potencial teórico pierde independencia y la estimación de evasión resulta subestimada. Otra fuente de error asociada a este método se encuentra en los supuestos que se hagan necesarios para determinar la base teórica. Este tipo de errores depende fundamentalmente de la proximidad que la base del gravamen tenga con alguno de los componentes medidos por CN.

El método (ii) ofrece mayores ventajas cuando se aplica sobre gravámenes indirectos, porque su base puede ser aproximada a partir de cifras de gasto de CN y porque como generalmente estos impuestos consideran tasas proporcionales, el paso de la base teórica a la recaudación teórica no conlleva mayores problemas. Además, permite construir de una sola vez, estimaciones de evasión para varios períodos, con lo cual se puede evaluar, sin mayores inconvenientes, cuál ha sido la tendencia temporal de esta variable. En el caso de gravámenes directos, que constan generalmente de tasas progresivas, la estimación con CN se torna menos ventajosa por la cantidad de supuestos que se requiere aplicar para llegar a construir una aproximación razonable de la recaudación teórica.

2.2 Aplicación del Método del Potencial Teórico para el caso del IVA en Chile.

Las estimaciones de evasión del IVA de que dispone actualmente el SII, se basan en la estimación de la base teórica del impuesto a partir de CN. Se han aplicado dos tipos de estimación (Serra (1991)). El primero, calcula las ventas y compras gravadas a nivel sectorial y luego agrega la información a nivel total. El segundo, se basa en las cifras de gasto (consumo e inversión) de CN para determinar la parte de éste que constituye base del IVA. En este caso, se calcula el gasto con IVA no deducible, es decir, aquel gasto que involucra un pago de IVA pero que no genera créditos.

Por razones de disponibilidad de información, la serie de evasión de IVA ha sido construida siguiendo esta última forma de medición basada en el gasto con IVA no deducible. Este gasto comprende el consumo final de bienes y servicios gravados y la adquisición por parte de empresas de bienes y servicios intermedios y de capital afectos destinados a la producción exenta.

El componente de consumo final gravado se calcula descontando del consumo final de CN, el consumo en especies exentas, las donaciones internacionales, las importaciones de bienes de consumo de Zona Franca, el consumo de extranjeros no residentes, las propinas y el autoconsumo agrícola. A la cifra resultante se agrega el consumo de chilenos en el exterior.

El componente de consumo intermedio gravado destinado a producción exenta se determina descontando del consumo intermedio total, el consumo intermedio exento y en seguida estimando cuánto de este resultado corresponde a consumo intermedio gravado que tiene como destino la producción de especies exentas. La inversión gravada destinada a producción exenta se calcula de manera análoga.

A la base imponible teórica así calculada debe descontarse el IVA recaudado efectivamente ya que las cifras de CN lo incluyen. Finalmente, la recaudación potencial se estima aplicando la tasa legal a la base imponible teórica. Esta recaudación teórica se comprara con la recaudación efectiva (IVA Tasa General más IVA Tasa Importaciones) resultando la diferencia el monto de evasión. La recaudación efectiva no considera los remanentes de crédito de IVA ya que las medidas de recaudación en las cifras de CN, excluyen tales remanentes considerándolos tal como si éstos fueran reembolsados a los productores en el período en que se originan.

En términos generales, las limitaciones del método de medición se relacionan principalmente con la confiabilidad del sistema de CN como fuente idónea para cuantificar la recaudación potencial. Esta limitación comprende al menos tres aspectos. Primero, el valor agregado informal que no registra CN y el cual generaría una subestimación del potencial de recaudación. Segundo, el uso de antecedentes tributarios en la construcción de CN y las fuentes no tributarias por ejemplo los balances o estados contables, que pueden estar "contaminadas" con evasión, también podrían implicar una subestimación. Tercero, la precisión con que se mide la variación de inventarios en ciertos sectores, lo cual podría subestimar o sobreestimar la recaudación potencial del IVA, según sea el caso.

Con todo lo anterior se considera que el sistema de CN ofrece un grado aceptable de confiabilidad en órdenes de magnitud de la evasión. Entre otras razones por el hecho que su construcción obliga a conciliar una misma cifra con datos provenientes de diferentes fuentes y diferentes agentes económicos. Lo anterior puede conducir a subsanar los problemas descritos en el párrafo anterior.

Otro problema involucrado en la estimación de la serie de evasión de IVA, se refiere a la disponibilidad de información actualizada y definitiva de CN para los años más recientes. Ello obliga a aplicar algunos supuestos para proyectar la información disponible en la matriz de insumo producto de 1986, la cual se halla actualizada por CN sólo hasta 1988, tratándose de 1989 en adelante de cifras "provisorias". Este aspecto cobra relevancia porque la tasa de evasión estimada resulta bastante sensible a las revisiones de cifras que lleva a cabo el Banco Central.

2.3. Aplicación del Método de las Auditorías para la Medición de la Evasión en el IVA.

La aplicación del método de las auditorías es bastante menos complejo y costoso de lo que parece, y puede permitir estimaciones confiables de evasión para los distintos impuestos y por distintas variables de segmentación, tales como actividad económica, ubicación geográfica, etc. Desde el punto de vistas de los recursos requeridos para la aplicación de este método, cabe señalar que la auditoría para medir evasión no tiene por qué diferir de la auditoría que normalmente efectúan los fiscalizadores, y lo único que cambia es el criterio de selección de los contribuyentes a auditar, que en este caso debe se al azar. Tampoco se requiere una muestra demasiado grande para obtener un buen grado de confiabilidad (la muestra necesaria no es proporcional al tamaño del universo).

La aplicación de este método al caso del IVA debería considerar la estimación por separado de las dos grandes formas de evasión de este impuesto: subdeclaración de ventas y abultamiento de créditos.

Para medir la primera forma de evasión se debería escoger una muestra de contribuyentes al azar, de entre todos los que venden al consumidor final, para ser sometidos a una auditoría de Punto Fijo o medición del Inventario, dependiendo del caso. Ambos métodos corresponden a formas de fiscalización en terreno, utilizadas habitualmente por las administraciones tributarias. El método del punto fijo consiste en que el fiscalizador se presenta ante el contribuyente y permanece varias horas observando su cumplimiento tributario, para luego comparar el volumen de ventas generado durante su permanencia en el local con el obtenido anteriormente en períodos similares. Para que este método tenga éxito se requiere que la presencia del fiscalizador altere el comportamiento del vendedor pero no del comprador. En este sentido, resulta más adecuado para empresas que venden bienes de consumo, de precios no muy elevados y en donde las negociaciones entre comprador y vendedor son poco frecuentes. En el método de la medición del inventario, el fiscalizador realiza un conteo físico de las existencias de cada producto, para luego comparar este resultado con la cantidad de existencias que se desprende de los documentos contables. El monto de evasión corresponde a la diferencia entre el inventario físico y el inventario contable multiplicada por el precio de venta del producto respectivo. Este método es adecuado para empresas con pocos productos y de venta no masiva.

Para medir la evasión por abultamiento de créditos se debiera escoger una muestra al azar de contribuyentes de IVA, para ser sometidos a una revisión exhaustiva de facturas, haciendo cruces de facturas con los proveedores, si es necesario.

Obviamente, si se desea conocer la evasión por sector económico, tamaño del contribuyente, ubicación geográfica u otra variable, la muestra a considerar debe ser más grande. Sin embargo, se debe notar que una medición como la antes descrita, basada en un número reducido de auditorías, permite conocer cuánto se evade por subdeclaración de ventas y cuánto se evade por las distintas formas de abultamiento de créditos (facturas falsas, compras personales a nombre de empresas, etc.) estimación que el método del potencial teórico no proporciona y que es de suma importancia para la administración tributaria.

2.4. Resultados de las estimaciones de Evasión.

i) Método del Potencial Tributario Legal:

A continuación se presenta la tasa de evasión estimada para Chile, en el período 1985 a 1996, a partir de la metodología del potencial tributario legal.