UN ANALISIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO 3.1. Composición de los Ingresos Tributarios 3.2. Estructura de Tasas Impositivas IV EFICIENCIA DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA 4.1. Simplicidad 4.2. Neutralidad V EQUIDAD DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA 6.1 Evasión Total 6.2 Evasión en IVA 6.3 Evasión en el Impuesto de Primera Categoría VII LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA Y EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO ANEXOS ANEXO 1 I. Impuestos de Destino Fiscal -1996 II. Impuestos Municipales - 1996 ANEXO 2 NOTAS METODOLOGICAS PARA LA ESTIMACION DE LA TASA MEDIA FAMILIAR DEL IMPUESTO A LA RENTA ANEXO 3 NOTAS METODOLOGICAS PARA LA ESTIMACION DE LA CARGA TRIBUTARIA TOTAL QUE RECAE SOBRE UN TRABAJADOR DEPENDIENTE EN CHILE
El objetivo de este trabajo es describir y analizar las principales características y atributos del sistema tributario chileno en una perspectiva de comparación internacional. El análisis se focaliza en la tributación interna y comprende cuatro aspectos: carga, composición, eficiencia y equidad del sistema tributario. Adicionalmente, y para complementar el estudio de esos aspectos, se aborda el tema de la evasión y el desempeño de la administración tributaria. Respecto de los dos primeros aspectos, carga y composición, se construyen indicadores como el nivel de impuestos que recaen sobre la economía, la composición renta-consumo del sistema tributario y el nivel de las tasas impositivas del IVA y de los impuestos a la renta. Además se realizan ejercicios de comparación de la tributación directa que soporta una familia bajo la legislación de distintos países y con diferentes niveles de renta. Los datos utilizados provienen de publicaciones internacionales y de consultas directas a las administraciones tributarias y la selección de los distintos países se ha realizado en forma arbitraria, considerando economías con las cuales existe especial interés en comparar el caso chileno. Lo anterior hace referencia a países desarrollados tradicionales, países latinoamericanos y países emergentes del Asia. Se debe tener presente, sin embargo, que las comparaciones están limitadas en muchos casos por la disponibilidad de información, por eso se hallará que en algunas secciones el número de países considerados es más reducido que en otras. En los aspectos de eficiencia y equidad, donde resulta mucho más complejo hacer comparaciones cuantitativas entre países, se describen las características del sistema tributario chileno en dichos aspectos y en su mayor o menor orientación hacia principios generales de eficiencia y equidad. De la revisión de todos estos aspectos, se concluye que nuestro sistema tributario, al menos comparado con la mayoría de los países, reúne en buena medida atributos deseables desde la perspectiva económica y administrativa, aunque muestra algunas áreas que ameritan el estudio de su perfeccionamiento. II CARGA TRIBUTARIA En el análisis del sistema tributario, surge como primera interrogante determinar si los impuestos que se aplican en una economía son elevados, medios o bajos. La carga o presión tributaria, que mide los ingresos tributarios efectivos como porcentaje del PIB, entrega un primer antecedente en relación con esta interrogante. Este indicador es una medida de cuántos bienes y servicios son traspasados cada año al Estado para que éste pueda cumplir con sus funciones. Tal como se aprecia en el Cuadro Nº 1, en Chile la carga tributaria neta en 1997 alcanzó a 18,5% del PIB. Se puede constatar que la carga tributaria de Chile se ubica por debajo de la carga tributaria de los países desarrollados y por encima de la carga tributaria de la mayoría de los países de Latinoamérica. Para ampliar la comparación, en el cuadro también se han incorporado algunos países asiáticos, los cuales exhiben cargas impositivas que se sitúan tanto por encima como por debajo de la cifra chilena. Cabe consignar que la carga tributaria es un indicador parcial del sistema tributario, en el sentido que sólo considera recaudación efectiva. Para complementar esta comparación, se debe tener alguna medida de la evasión de impuestos, esto es, del cumplimiento tributario. En Chile, por ejemplo, la tasa de evasión global bordea el 26%, nivel que si bien es superior al de muchos de los países desarrollados, es bastante inferior al resto de los países de Latinoamérica. Por lo tanto, no se debe concluir que por el hecho de que la carga tributaria neta sea superior al resto de los países latinoamericanos, las tasas impositivas también sean más altas. Se observará más adelante que en Chile las tasas de impuestos son iguales o incluso inferiores, pero que su pago se cumple más estrictamente que en el resto de Latinoamérica.
Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a "Government Finance Statistics Yearbook" IMF-1996 y a "Estadísticas Financieras Internacionales" IMF-1997. Notas:
3.1. Composición de los Ingresos Tributarios A continuación se analiza la estructura tributaria chilena, en términos de lo que se recauda por cada tipo de impuesto. En el Cuadro Nº 2 se presentan las cifras de ingresos tributarios al año 1996, las cuales indican una recaudación total que asciende a US$ 13.640 millones. De ese total, un 17,0% se recauda por el impuesto a la renta de las empresas que comprende el Impuesto de Primera Categoría de tasa 15%, el Impuesto Adicional pagado por las empresas extranjeras y el Impuesto Adicional que pagan las empresas estatales. El impuesto a la renta de las personas, que incluye el Impuesto Unico de Segunda Categoría y el Impuesto Global Complementario, representa un 8,7% de la recaudación. El IVA representa un 41,7% de la recaudación. Los impuestos especiales a los consumos (Impuesto a Bebidas Alcohólicas, Analcohólicas y Similares; Impuesto a Productos Suntuarios; Impuesto a los Vehículos, Impuesto a los Tabacos, Cigarros y Cigarrillos e Impuestos a Combustibles) alcanzan a un 13,8% de la recaudación. Por concepto de aranceles se obtiene un 11,1% de los ingresos tributarios. El Cuadro Nº 2 considera además una línea denominada ‘sistema de pago’, que ajusta la recaudación devengada a lo que realmente constituye pago, determinándose de esta forma la cifra total de US$ 13.640 millones de recaudación del año 1997.
Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII en base al Informe Nacional de Ingresos Fiscales de la Tesorería General de la República y de la Dirección de Presupuesto. Nota:
Para comparar la estructura tributaria chilena con la de otros países, se presenta en el Cuadro Nº 3 cuánto se recauda en impuesto a la renta y en impuestos internos al consumo como porcentaje del PIB. Chile es uno de los países en que se recauda relativamente poco por impuesto a la renta, solamente un 4,7% del PIB. En los países desarrollados tradicionales, lo que se recauda por impuesto a la renta como porcentaje del PIB es bastante superior a esa cifra. En países como Corea o Singapur, e incluso en algunas naciones latinoamericanas también se aprecian porcentajes de recaudación de impuestos a la renta mayores al nivel que se observa en Chile. De hecho, el promedio simple para la muestra de países alcanza a 8,2% del PIB. Al comparar los impuestos internos al consumo, en cambio, la situación relativa se revierte, ya que en el sistema tributario chileno dichos gravámenes representan más de un 10% del PIB. Este porcentaje pone a nuestro país en situación similar a la de algunos países europeos. En Chile, dentro de los impuestos al consumo, el IVA representa casi el 80%. La importante recaudación de este gravamen se explica en parte porque su tasa es relativamente elevada, pero sobre todo porque corresponde a una tasa única aplicada sobre una base bastante amplia. A lo anterior, también se agrega el hecho de que en Chile la tasa de evasión en el IVA es bastante menor que en el resto de los países latinoamericanos.
Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a "Government Finance Statistics Yearbook", IMF-1996 y a "Estadísticas Financieras Internacionales" IMF-1997. Notas:
3.2. Estructura de Tasas Impositivas q Tasa de IVA La estructura legal del IVA considera una tasa general de 18% que grava las operaciones de compraventa de bienes y la prestación de servicios de la economía. El gravamen general contempla limitadas exenciones, principalmente en el área de los servicios personales, y además se halla complementado con tasas especiales aplicadas sobre ciertos consumos. En el Cuadro Nº 4 se ha comparado la tasa general o estándar en el IVA de cada país, pudiéndose apreciar que la tasa legal de 18% de Chile es superior al promedio de tasas de IVA para la muestra de países, el cual alcanza sólo a 13,7%. No obstante ello, se observa también que a nivel latinoamericano, la tasa general del IVA en algunos países como Uruguay(23%) y Argentina(21%) es aún más elevada que la de nuestro país.
Fuente: EEE.UU.laborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a "Corporate Taxes:A Worldwide Summary", Price Waterhouse-1996. Notas:
q Tasas Personales: El Caso de los Trabajadores Dependientes El sistema tributario chileno considera una estructura de tasas progresivas para la renta obtenida por trabajadores dependientes, al igual que en la mayoría de los sistemas tributarios de otros países. La estructura de este tributo, denominado Impuesto Unico de Segunda Categoría, considera 7 tramos de ingreso con un primer tramo exento para ingresos mensuales inferiores a unos US$ 550. La tasa marginal máxima que se aplica corresponde a un 45% para los ingresos mensuales que excedan de unos US$ 6.600. En el contexto internacional, la tasa marginal máxima de 45% del sistema tributario chileno aparece relativamente alta (Cuadro Nº 5), teniendo en cuenta que la tasa marginal máxima promedio es sólo de 31,8%. Sin embargo, en países como Francia(56,8%) y España(56%) se aplican tasas marginales superiores.
Notas:
La comparación del cuadro anterior no considera el nivel de rentas en que se empiezan a aplicar dichas tasas, ni la existencia de exenciones, rebajas o créditos tributarios que reducen la obligación tributaria personal. Por esto resulta apropiado comparar las tasas medias del impuesto personal tomando en cuenta dichos elementos. En el Cuadro Nº 6, se presenta una comparación de cuánto paga en impuestos una familia, en diferentes países y bajo diferentes escenarios de renta. Esta estimación se ha obtenido suponiendo una familia residente en el país, compuesta por un matrimonio y dos hijos, con rentas sólo de origen doméstico. En los escenarios 1 y 2 se considera que la totalidad del ingreso bruto familiar es aportado sólo por uno de los cónyuges y que el 100% de sus rentas corresponden a un salario pecuniario obtenido como trabajador dependiente. Los escenarios 3, 4 y 5 consideran que un 75% del ingreso bruto familiar es aportado por el contribuyente principal, cuyo ingreso se compone en un 88% de salario pecuniario como trabajador dependiente. El contribuyente secundario, que aporta el 25% restante, obtiene la totalidad de su renta en esa forma. La tasa media familiar considera los impuestos a la renta, tanto nacionales como locales, expresados como fracción del ingreso bruto que obtiene la familia. El detalle de la metodología y de los supuestos empleados en la estimación pueden consultarse en el Anexo 2, que se incluye al final de esta publicación.
Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a información propo0,0rcionada por las autoridades tributarias de los países y a "Individual Taxes: A Worldwide Summary - ", Price Waterhouse. Notas:
Los resultados del ejercicio, contradicen algo que se ha estado aceptando como verídico en el último tiempo, y es que en Chile los impuestos a las personas son muy altos, especialmente los de la gente de mayores ingresos. En el tramo superior, la familia que percibe US$ 15.000 al mes, en Chile paga una tasa de 23,1%, que si bien es más alta que en Argentina (9%), es parecida a la que pagaría en economías asiáticas como Malasia (22,4%) o Indonesia (24,0%), y ciertamente es más baja que en Canadá (41,0%), España (34,8%) y Estados Unidos (31,5%). El comportamiento de las cifras al ir bajando el ingreso familiar, revela que el sistema tributario en nuestro país va aplicando tasas medias claramente más bajas que el resto de los países. Por ejemplo, en el escenario de 2.500 dólares al mes, la tasa media en Chile está por debajo que la aplicada en la mayor parte de los países. |
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