| Home | Estudios LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN LA DECADA DE LOS NOVENTA Y EL PROYECTO DE LEY DE LUCHA CONTRA LA EVASION 2000-2005 (Octubre 2000) ¿Con qué recursos contó el SII en la década pasada? A continuación, en el Cuadro 1, se muestra la evolución de los recursos humanos del SII en el período 1990-1999. Podrá apreciarse que mientras en 1990 la dotación efectiva alcanzaba a 2.170 funcionarios, en 1999 esa misma cifra llegó a 2.953 funcionarios, lo que se traduce en un incremento de un 36,1%, entre ambos años. Si se observa sólo la cifra de fiscalizadores, se observa un incremento equivalente a un 39,1%. Cuadro N° 1 Dotación Efectiva Total y de Fiscalizadores
Pero no sólo han crecido los recursos del SII. También lo ha hecho la economía, lo que se refleja en un mayor número de contribuyentes a los cuales se ha debido dar atención y simultáneamente controlar y fiscalizar. El cuadro 2, a continuación, muestra la evolución del número de contribuyentes en los tres principales segmentos de contribuyentes: Primera Categoría, Global Complementario e IVA. Cuadro N° 2 Número de Contribuyentes Anuales por Impuesto
En el cuadro anterior sobresale el notable crecimiento que ha experimentado el número de contribuyentes del Impuesto a la Renta, explicado fundamentalmente por el aumento de los contribuyentes que declaran Global Complementario. La explicación se encuentra en la mejor fiscalización de este impuesto y en la mayor disponibilidad de información por parte del SII, lo que ha inducido a declarar a muchos contribuyentes que antes no lo hacían, a pesar de estar obligados a ello. Dejando de lado este efecto, y concentrándonos sólo en el aumento del número de empresas, vemos que en entre 1990 y 1999 crecieron un 46,9% las que declaran impuesto de Primera Categoría y un 41,3% las que están afectas a IVA. Ambas cifras son mayores que el incremento de personal del SII, lo que significa que hoy cada fiscalizador en promedio tiene a su cargo un mayor número de contribuyentes que en 1990, tal como se ilustra en el cuadro siguiente. Esta aumento de la carga de atención, ha ido acompañada de mayores exigencias en la calidad de servicio por parte de los contribuyentes y también de mayores complejidades en las operaciones a controlar, cuestiones propias del dinamismo que mostró la economía chilena durante la década. Cuadro N° 3
2. ¿Qué se ha logrado con los mayores recursos asignados, en materia de cumplimiento? 2.1 Reducir la Evasión en el IVA En el IVA, que es el impuesto de mayor importancia en cuanto a recaudación, se redujeron de manera muy importante los niveles de evasión. Al comenzar la década, la tasa de evasión de este impuesto bordeaba el 30%. Esa cifra fue reducida progresivamente hasta alcanzar niveles del orden de un 19 y 20% hacia finales de la década. Es importante notar que la reducción de la evasión del IVA se ha logrado incluso en un contexto de alza de la tasa del impuesto (a mediados de 1990 se elevó de 16% a 18%), elemento que en opinión de muchos tendería a dificultar los objetivos de cumplimiento tributario. Cuadro N° 4 Evasión en el IVA Neto1
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a información del Banco Central. Notas: 1 El ‘IVA neto’ considera la recaudación de IVA Tasa General e IVA Tasa General Importaciones. 2 Hasta junio de 1990, la alícuota del IVA correspondía a 16%. A partir de julio de ese año, ésta cambió a 18%. Para computar el monto de evasión se ha utilizado una recaudación normalizada a tasa de 18%. 3 Cifras provisionales.
Ahora bien, en comparación con otros países, el nivel de evasión de IVA logrado en Chile al terminar la década lo ha situado como el país con mejor cumplimiento a nivel latinoamericano, tal como muestra el cuadro 6. Se apreciará que este nivel, sin embargo, todavía está por debajo del nivel de cumplimiento que muestran los países de alto desarrollo, donde la tasa de evasión alcanza cifras de un solo dígito. A su vez, es ilustrativo observar el cumplimiento que exhiben economías más cercanas como Portugal o Sudáfrica, dónde la evasión no supera el 15%, para entender los desafíos que enfrenta nuestra administración en este campo. Cuadro N° 5 Tasa de Evasión en el IVA Neto Año 1993 - Cifras En Porcentaje
En el impuesto a la renta de Primera Categoría, también se han registrado reducciones significativas en los niveles de evasión. En 1990, las mediciones indican una tasa de evasión para este impuesto de casi 50%. Esa cifra en 1997 (último año disponible en la medición) indica un nivel de 41,7%. De nuevo acá debe tenerse en mente que este resultado se ha logrado en un contexto de alza de la tasa del impuesto (a partir de 1991 se aplicó 15%, en lugar de 10%). Cuadro N° 6 Evasión en el Impuesto de Primera Categoría
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a información del Banco Central. Notas: 1 En 1990, la alícuota del Impuesto de Primera Categoría correspondía a 10% sobre base retirada. A partir del año siguiente, ésta cambió a 15% y se aplicó sobre base devengada. Para computar el monto de evasión de 1990 se ha utilizado una recaudación normalizada a tasa de 18% y base devengada. 2 Cifras provisionales.
No es posible obtener una serie temporal independiente para la evasión en el resto de los impuestos a la renta, sin embargo, es del todo razonable suponer que por ejemplo la evasión en el Impuesto Global Complementario debió exhibir una tendencia similar a la que experimentó la tasa de evasión en Primera Categoría. Es una cuestión de consistencia, que la subdeclaración a nivel de las empresas está asociada con una subdeclaración a nivel de los dueños de esas empresas. 2.3 Generar Recursos Adicionales por Menor Evasión La reducción de los niveles de evasión tanto en IVA como en los Impuestos a la Renta, tiene como efecto inmediato la obtención de mayores niveles de recaudación. Si computamos sólo lo que ha significado la menor evasión en el agregado IVA-Primera Categoría, llegamos a la conclusión de que en 1999 se recaudaron más de US$ 1.000 millones adicionales respecto a 1990, debido a que entre ambos años la tasa de evasión se ha reducido. Cuadro N° 7 Recaudación Adicional en Cada Año por Menor Evasión respecto a Año 1990
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a información del Banco Central. Notas: 1 Esta variación negativa se explica por el incremento de la tasa de evasión de 1991 con respecto a 1990. 2 No se dispone de estimaciones para la tasa de evasión de este impuesto en 1998 y 1999. Para las cifras de esos años, se supone que se mantiene la proporción respecto a menor evasión en IVA de 1997. Considerando el total de recaudación adicional lograda por la reducción del nivel de evasión en el agregado IVA-Primera Categoría, se concluye una cifra total de para la década de unos US$ 6.400 millones. 3. Antecedentes de Fiscalización Tributaria de los Noventa 3.1 La Obligación de Informar Intereses Hasta 1995, los intereses obtenidos en los depósitos bancarios no estaban siendo informados al SII por lo cual éstos podían ser subdeclarados o sencillamente no declarados, sin que fuera posible su detección y a pesar de tratarse de rentas afectas al impuesto a la renta. Recursos Asignados: Como una forma de corregir esta imperfección y disminuir los niveles de evasión por rentas de instrumentos financieros, se otorgó al SII en 1995 la facultad de requerir a los establecimientos financieros toda la información relacionada con depósitos y captaciones de personas naturales o jurídicas, manteniendo por cierto el secreto de esta información, como ocurre con el resto de la información tributaria. Compromiso de Resultados: El rendimiento comprometido con esta medida fue una recaudación adicional de US$13,8 millones. Resultados Efectivos: El rendimiento efectivo medido en 1996, primer año de vigencia de la medida, fue de una recaudación adicional de US$18,3 millones. Este rendimiento se ha venido incrementado progresivamente en los siguientes años. 3.2 El Plan de Fiscalización contenido en la Ley de Pensiones de 1998 La Ley de Pensiones (Ley N° 19.578 de Julio de 1998) estableció un incremento de las pensiones asistenciales y previsionales. Esta ley estableció a su vez una serie de medidas tributarias, dentro de las cuales se hallaba la aplicación de un Plan de Fiscalización Tributaria destinado a disminuir la evasión y a contribuir por esa vía al financiamiento del aumento de las pensiones. Recursos Asignados: Este plan contempló un aumento de las facultades de fiscalización de que disponía el SII, elevó la penalización sobre ciertos ilícitos tributarios y aumentó la planta de funcionarios del SII para dar cumplimiento efectivo a los objetivos del Plan. El costo del Plan correspondió a $1.364 millones en 1998, $4.310 millones en 1999 y $4.204 millones en 2000. Junto con ello, el Plan consideró el incremento de la planta de funcionarios del SII en 130 funcionarios a partir de 1998, 25 funcionarios a partir de 1999 y 25 funcionarios a partir de 2000. Compromiso de Resultados: El plan comprometió una meta de rendimiento bruto equivalente a $38.428 millones en 1999 y a $ 76.857 millones en 2000 y siguientes. Este rendimiento se compone de una parte directa (impuestos girados en la fiscalización) y de una indirecta (cumplimiento voluntario inducido por la mayor fiscalización). El rendimiento bruto directo esperado es $6.405 en 1999 y $12.810 en 2000 y siguientes. A su vez, el rendimiento bruto indirecto esperado es $32.023 en 1999 y $64.047 en 2000 y siguientes. Resultados Efectivos: De acuerdo a los informes de gestión preparados por la Subdirección de Fiscalización del SII, la incorporación de funcionarios adicionales en 1999 permitió generar una mayor recaudación por acciones de fiscalización de aproximadamente $21.300 millones, según se detalla en el cuadro siguiente. Es decir, la recaudación directa real fue bastante superior a la comprometida. Considerando el rendimiento total por menor evasión de IVA e impuesto de Primera Categoría de $90.966 millones, al comparar el nivel de evasión logrado en 1999, respecto al exhibido en 1997. El mismo ejercicio, considerando esta vez como base de comparación el nivel de evasión que indican las mediciones para 1998, arroja un rendimiento total por menor evasión de $239.446 millones. Ahora bien, cabe preguntarse qué fracción de esta menor evasión es explicada sólo por el Plan de Fiscalización. La teoría sobre evasión tributaria señala cinco variables que influyen en el nivel de cumplimiento: la eficacia de la administración tributaria; la carga tributaria; la simplicidad de la estructura tributaria; las sanciones aplicadas a las infracciones y delitos tributarios; y el grado de aceptación del sistema tributario por parte de los contribuyentes. En el período analizado, sólo la primera variable ha experimentado fluctuaciones relevantes, producto de la mayor dotación de funcionarios del SII asignada en la Ley de Pensiones. Por ello, la menor evasión estimada es atribuible principalmente al Plan de Fiscalización. Cuadro N° 8
Notas:
4 Plan de Lucha Contra la Evasión 2000-2005 El actual Proyecto de Ley de Lucha contra la Evasión (PLCE) tiene por objeto reducir la elusión y evasión tributaria en los próximos 5 años, mediante la modificación de diversas leyes. Las medidas contenidas en el proyecto de ley comprenden la asignación de mayores recursos para la administración tributaria, el fortalecimiento de algunas facultades de la administración tributaria, la adecuación institucional del SII y Tesorería, nuevos planes de fiscalización del SII. Además del perfeccionamiento de ciertas leyes tributarias y de una mayor eficiencia y equidad de tratamiento al contribuyente. Recursos Asignados: El PLCE comprende la asignación de recursos físicos al SII por un monto a régimen (2005) del orden US$20. A su vez, contempla la asignación de personal adicional equivalente a unos 539 nuevos funcionarios. El cuadro 9, que se muestra a continuación, muestra un estudio realizado por un equipo de expertos franceses donde se comparó la dotación de recursos de distintas administraciones tributarias de países de la OCDE incluyendo a Chile. Por razones de comparación, se evalúa la administración tributaria incluyendo la función de fiscalización y de recaudación de las leyes tributarias internas. En el caso de Chile, los expertos computaron al SII y a la fracción de Tesorería asignada a la recaudación de tributos internos. La conclusión es que Chile muestra un nivel extraordinariamente bajo de cobertura, ya que por cada funcionario se registran 4.051 habitantes. En los países de más alto desempeño, esta cifra sistemáticamente está en estándares de menos de mil habitantes por funcionario, salvo en EE.UU. donde así todo no supera los 2.700 habitantes por funcionario. En relación al costo de la administración tributaria el análisis es similar, ya que en Chile se le asigna un 0,12%, mientras que el promedio para los países incluidos llega a un 0,27%. Cuadro N° 9 Indicadores de Recursos de la Administración Tributaria1
También se ha incluido en el cuadro, la situación proyectada para la aplicación a régimen del PLCE, lo que a pesar de representar un incremento importante de recursos asignados todavía nos sitúa por debajo de los estándares de los países desarrollados más exitosos en materia de cumplimiento. De hecho, se estima que el costo como fracción del PIB aumentaría a un 0,15%, en tanto que la cobertura superaría los 3.500 habitantes por funcionario. Compromiso de Resultados: El PLCE ha comprometido un rendimiento adicional al 2005 del orden de los US$850 millones al 2005 (considerando supuestos de crecimiento del PIB). El esfuerzo que se propone en este compromiso equivale a reducir la tasa de evasión total de la economía del orden de un 24% hasta un nivel cercano al 20%, tal como se muestra en el siguiente cuadro. Cabe señalar que la evasión total fue reducida desde una tasa cercana al 33% a inicios de la década de los 90, hasta el nivel actual de 24%. Cuadro N° 10 Evasión Total: Años 1990, 1997 y 2005 Proyectado1
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a rendimientos del Plan de Lucha Contra la Evasión (PLCE)
Debe tenerse presente que si no se ejecuta este plan, y conservadoramente se mantiene el nivel de evasión actual al 2005, estaríamos ese año producto del crecimiento económico ante un monto de evasión superior a los US$ 5.500 millones. Esto permite dimensionar el costo de oportunidad involucrado en el plan. |
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