1.1. Ubicación del tema dentro de una política de modernización del Estado.

La modernización del Estado aparece fuertemente ligada, en Chile, al proceso de consolidación de la democracia y a la recuperación del prestigio de la Administración Pública. Resulta evidente que durante las últimas dos décadas este prestigio se vió deteriorado debido a dos factores básicos: Por una parte, la modernización que implica mejoría en la gestión, en la atención del público, en la eficiencia en el manejo de los recursos, se ha asociado al sector privado. ( Se resalta el éxito que ha tenido el traspaso de actividades desde el sector público al privado y las consecuentes modernizaciones de estos sectores.). Por otra parte el Estado Chileno salió a fines de los años ochenta de un período en el cual la actuación de la Administración Pública fue fuertemente criticada, por haber carecido de trasparencia y no haber cumplido con el rol social que le corresponde al. Estado. ( Se señala como ejemplos: la forma como se ejecutaron los procesos de privatización, el desmantelamiento de servicios públicos básicos, como la salud y la educación, además de los problemas propios de la transición a la democracia). Es fundamental que el Estado esté en condiciones de proporcionar a todos los ciudadanos, los instrumentos necesarios para que puedan ejercer sus derechos y tener acceso a servicios adecuados.

en el cumplimiento de sus tareas.

En este contexto, el país ha debido iniciar un proceso para recuperar un Estado que sea moderno, activo, eficaz y dinámico, y para lograrlo, se debió partir por recuperar la confianza y el respeto hacia la función pública. No es casualidad entonces que estos procesos hayan dado origen a tres iniciativas presidenciales: a) Establecimiento de planes pilotos desde 1992, impulsados desde el Ministerio de Hacienda, dirigidos a introducir mecanismos que pongan el énfasis en los resultados de la gestión de los Servicios Públicos y no sólo en los insumos de recursos que utilizan. Posteriormente esta iniciativa se tradujo en la creación de indicadores de gestión y metas de resultado en un número creciente de Servicios; b) Creación de la Comisión Nacional de Etica Pública, que emitió un informe denominado "Etica Pública: Probidad, Trasparencia y Responsabilidad al servicio de los ciudadanos", que contiene 41 Recomendaciones, que abarcan a todo el ámbito de la Administración del Estado, y c) Creación del "Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, órgano asesor del Presidente de la República, cuya finalidad es proponer políticas, planes, y programas de control interno de la gestión gubernamental, que fortalezcan la gestión y el uso de los recursos del Estado.

1.3.- El S.I.I. está en un proceso de modernización.

En el escenario de una modernización general del Estado y de la administración tributaria se ha desarrollado la actuación del Servicio de Impuestos Internos en el tema de la Probidad y la lucha contra la corrupción. Es general la convicción de que el fenómeno de la corrupción representa una perniciosa interferencia en el accionar del Estado, puesto que lo desvía de sus objetivos constituyéndose en la principal fuente de injusticia. El tema de la corrupción en la administración tributaria resulta especialmente complejo dado que su actividad supone limitar permanentemente los intereses individuales en favor del interés fiscal, es decir, en favor del interés social. Cualquiera sea la magnitud de la corrupción en la administración tributaria, ella atenta contra los más elementales principios éticos que deben regirla y también contra su eficacia. Por estas razones el proceso de modernización del S.I.I. está guiado por los siguientes criterios: Promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes; ser justos en la aplicación de la ley y en la fiscalización y asegurar en todas sus actuaciones la trasparencia, es decir una actuación ética reconocida por la opinión pública que otorgue legitimidad al proceso de modernización. Estos criterios han sido transformados en objetivos estratégicos de la Institución y han generado planes y programas específicos.

2) ANALISIS DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS

y Características del Servicio.

La Administración Tributaria chilena, está constituida por el Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.), encargado de la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos fiscales o de otro orden en que tenga interés el Fisco; por el Servicio Nacional de Aduanas, encargado de la fiscalización de los impuestos que se originan en el comercio exterior, y por el Servicio de Tesorerías, a quien corresponde la recaudación y la cobranza administrativa y coactiva de los impuestos.

El S.I.I. es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda y estructurado en base a una Dirección Nacional y dieciséis Direcciones Regionales en el país. Los funcionarios de las plantas de Profesionales y de Fiscalizadores deben tener título universitario, (tales como abogado, ingenieros comerciales, civiles, en informática, forestales, agrónomos, arquitectos, constructores civiles, contadores auditores, administradores públicos). Todos los funcionarios del S.I.I. tienen prohibición absoluta del ejercicio libre de sus respectivas profesiones u oficios, por lo que su dedicación es exclusiva al cargo que sirven en la administración tributaria. Sólo se exceptúan de esta prohibición las labores docentes que pueda cumplir el funcionario en instituciones regulares de la Enseñanza Universitaria o Técnica del país, previa autorización del Director.

2.2.- Potestades del S.I.I.

Las administraciones tributarias y por ende los agentes públicos que tienen a su cargo el ejercicio de estas potestades, se encuentran en posesión de un bagaje importante de mecanismos y arbitrios legales para fiscalizar el cumplimiento de la obligación tributaria, que es una noción eminentemente pecuniaria, determinable en dinero.

Ahora bien, en el ámbito del ejercicio de este poder y particularmente a través de las funciones inspectivas se pueden establecer fácilmente escenarios y condiciones apropiadas para que se configuren y se pongan en práctica conductas contrarias a la probidad funcionaria, sea con la complicidad del propio administrado (quien se ve favorecido por una reducción de la carga tributaria mediando el pago de una remuneración o recompensa al funcionario), o bien a través de la obtención de exacciones ilegales mediando directa presión ilícita al contribuyente por parte del agente fiscalizador.

En el caso de Chile, el Servicio de Impuestos Internos desde su origen que data del año 1902, siempre estuvo dotado de un conjunto de potestades o atribuciones legales para el cumplimiento de sus funciones, las cuales se fueron ampliando y perfeccionando con el transcurso del tiempo, de acuerdo con los requerimientos impuestos por las diversas modificaciones y reformas introducidas al sistema tributario a lo largo de casi un siglo y por la modernización del propio organismo fiscalizador.

Con todo, es necesario anotar que en la legislación chilena la obligación tributaria y la relación Servicio-contribuyente ha devenido siempre dentro de un marco referencial dado por la ley y la propia Constitución, existiendo paralelamente un conjunto de obligaciones legales que la administración debe acatar en el ejercicio de sus funciones como necesario contrapeso a sus potestades, de modo que la relación Fisco-contribuyente normalmente ha debido transcurrir en un plano de derecho, de justicia y equidad.

2.3.- Problemas para luchar por la probidad y contra la corrupción.

Ahora bien, trazado el entorno de normatividad, podemos señalar que históricamente en el Servicio de Impuestos Internos no ha existido una corrupción sistemática o generalizada, entre otros factores, porque es el propio país el que acuña en el tiempo un consolidado acervo cultural de ética pública.

Chile es un país en que ha existido una larga y sólida tradición de integridad pública, basada en un desarrollo sólido de la cultura política democrática, del Estado de Derecho y de la participación ciudadana. Los conflictos de intereses entre la esfera pública y privada aparecen adecuadamente regulados en la legislación.

Pues bien y no obstante estas circunstancias, fuerza es reconocer que en el Servicio de Impuestos Internos han existido históricamente casos locales y aislados de conductas contrarias a la probidad funcionaria.

Sin embargo, la apertura de Chile al exterior, en términos políticos y económicos, ha generado sin lugar a dudas un cambio cultural, que impacta entre otras dimensiones, al acervo cultural de ética pública. Se perciben signos de un cambio de patrón de comportamiento y de pérdida de vocación de servicio público.

El Servicio de Impuestos Internos no puede desentenderse de este fenómeno global de la sociedad chilena y al margen de la cuantificación de la corrupción que pueda existir entre sus integrantes, que como hemos dicho no es sistémica ni generalizada, sino episódica, ha tomado la iniciativa de prevenir que el entorno cultural no afecte el correcto desempeño de las funciones que le han sido asignadas en el tiempo, pues esto afectaría la legitimidad y la credibilidad de la institución, que es muy alta en la sociedad chilena.

-En Chile los funcionarios del Estado están sujetos a una normativa legal especial, que regula su relación laboral con el Estado, a través de leyes y estatutos que se han encargado de establecer los derechos y obligaciones recíprocos y las responsabilidades administrativas y penales que pueden ser exigibles a los servidores públicos cuando transgreden sus deberes y obligaciones legales.

Estas normativas han establecido, además, los procedimientos para hacer efectivas las responsabilidades funcionarias de los empleados públicos a través de un debido proceso o sumario administrativo, del cual puede derivarse la aplicación de sanciones que llegan hasta la destitución.

A su vez, en el Código Penal se contempla la tipificación y sanción de los ilícitos penales cometidos por los funcionarios públicos en el desempeño de sus cargos, tales como: usurpación de funciones, prevaricación, malversación de caudales públicos, fraudes y exacciones ilegales, violación de secreto, cohecho, abusos contra particulares, etc.

Analizada en su conjunto esta legislación resulta absolutamente insuficiente para una eficaz lucha contra la corrupción, en el nuevo contexto cultural chileno. Las limitaciones más significativas son: la inamovilidad casi absoluta del funcionario público, a quien sólo se puede despedir tras un proceso sumarial no expedito; la falta de atribuciones de los Jefes de Servicios o de las Fiscalías para utilizar algunos de los medios de investigación modernos; la ausencia de mecanismos de incentivo a la eficiencia y buen desempeño funcionario; la existencia de un mecanismo de calificaciones con factores de evaluación subjetivos y que privilegia lo formal; la falta de precisión legal sobre las causales que permiten la destitución y la ambigua jurisprudencia de los Tribunales en la materia; la imperfección en la tipificación de los delitos asociados a la corrupción y la ausencia de figuras penales importantes como el tráfico de influencias; la falta de mecanismos procesales que ayuden a desbaratar las organizaciones criminales que comenten fraude contra los intereses económicos del Estado utilizando la corrupción como instrumento para lograr sus objetivos. Esta realidad hace dificultosa la lucha contra la corrupción y el trabajo por crear un alto estándar ético en la institución.

Las iniciativas presidenciales reseñadas en la Introducción, en el punto 1.2., se hacen cargo de estas deficiencias, y se ha generado ya un cúmulo de propuestas, principalmente a través del Informe de la Comisión Nacional de Etica Pública, que se han transformado en iniciativas de ley. Chile espera contar en el corto plazo, con el perfeccionamiento de su legislación constitucional y legal en materia de probidad, en materia penal y con mayores instrumentos para la lucha contra la corrupción.

3) SUPUESTOS BASICOS DE UNA POLITICA SOBRE PROBIDAD

Con todo, el Servicio no podía renunciar a crear una política sobre la Probidad y contra la corrupción, a pesar de las deficiencias de la legislación y de los instrumentos para combatirla. Los siguientes supuestos básicos son los elementos decisivos para que una política de probidad pueda tener el efecto deseado.

3.1.- Voluntad política real que debe manifestarse a través de conductas inequívocas.

La decisión de abordar el tema de la probidad, debe ser señalada explícitamente por los niveles superiores de la institución, evitando que existan mensajes, explícitos o implícitos, equívocos o contradictorios sobre la materia. La superioridad del Servicio tiene presente en la cotidianeidad de sus labores, no realizar actuaciones que puedan prestarse para interpretaciones equívocas por parte del personal respecto de las conductas éticas exigidas.

La iniciativa de creación del Departamento de Fiscalía Administrativa con una nueva orientación, no fue originada a causa de una súbita proliferación de conductas corruptas, sino como un recurso razonable y anticipado de prevención de un mal, cuyas manifestaciones deben estar sujetas a mecanismos estrictos y eficaces de vigilancia y control. Sin embargo no es percibido de la misma manera por grupos del personal de la institución ni por las organizaciones gremiales, que ven esta actuación como una amenaza a la estabilidad laboral y un peligro para los derechos de sus asociados. Por otra parte, el clima laboral tiende a alterarse, en especial cuando se debe cumplir con el papel sancionatorio.

3.3.- Disposición de crear conciencia que la falta de probidad está latente.

Elemento importante para el enfrentamiento de este problema es la toma de conciencia de que la falta de probidad administrativa es un mal latente. Ninguna sociedad está exenta de su aparición e incluso de su extensión. Esta conciencia es un primer paso para situar en un debido contexto, una vasta política de precauciones y controles que la sociedad en general y el Servicio en particular, deben adoptar para disminuir al mínimo el riesgo de desviación de conductas en la función pública. Toda función, regulada por alguna norma, puede ser violada, y quien lo hace la corrompe.

para atacar el problema.

La estrategia preventiva y correctiva desarrolladas, deben aplicarse conjuntamente y su éxito estará condicionado al apoyo de la Dirección, Departamentos y personal en general. En el tema de la probidad y la lucha contra la corrupción, no debe radicarse la responsabilidad en un equipo o grupo de trabajo concreto, sino que debe ser parte de las funciones permanentes de quienes ejercen funciones de liderazgo en todos los niveles de la organización. Esto no significa que no debe crearse una unidad que esté diseñando y generando las políticas de la Dirección en el tema.

4) ESTRATEGIAS DE ENFRENTAMIENTO

El objetivo de esta estrategia es prevenir y reducir al máximo las posibilidades de actuación no probas por parte de los funcionarios, mediante la creación de programas que en todos los niveles identifiquen las situaciones de riesgo ético y eliminen los factores que los causen o promuevan.

de supervisión y control de la probidad.

Bajo el objetivo estratégico de promover el desarrollo profesional y personal de los funcionarios, su motivación y adhesión hacia el Servicio, lo que se considera decisivo en la consecución del resto de los objetivos, se incorpora el objetivo de explicitar y difundir los derechos y obligaciones del personal en lo relativo a los valores institucionales, actitudes y comportamiento esperados en el desempeño del trabajo.

Para llevar adelante este objetivo se creó, por una parte, el Departamento de Auditoría Interna, dependiente de la Subdirección de Estudios, que promueve el cumplimiento de los planes de modernización del Servicio, velando para que se ejecuten en la práctica los procedimientos administrativos en la forma en que se han concebido.

Para llevar adelante el objetivo de tener funcionarios con un alto estándar ético, y para elaborar la política preventiva, de detección y sancionatoria en el tema de la probidad y en el combate contra la corrupción se creó el Departamento de Fiscalía Administrativa, dependiente de la Subdirección de Contraloría Interna.

4.2.- Elaboración de Procedimientos orientados al contribuyente.

- Simples: La simplificación de los procedimientos y trámites tributarios constituye uno de entre varios atributos, para efectivamente resguardar la probidad en el accionar de los funcionarios de la administración tributaria. Como ejemplo de esto en el Servicio se unificaron los procedimientos de Ciclo de Vida del Contribuyente en un solo Departamento y se descentralizaron algunas funciones, ej.: el otorgamiento de R.U.T. en forma inmediata por la unidad respectiva y además se desarrollaron aplicaciones informáticas en línea y tiempo real, como medio a través de los cuales se realizan los trámites.

- Procedimientos efectivos y útiles al cumplimiento de la Misión: Se trata de distinguir procedimientos o actividades que agregan valor al accionar de la organización de aquellos que no lo hacen y que, por tanto, son innecesarios. Ej.: Existía la cultura en el Servicio de pedir un cúmulo de documentación a los contribuyentes y de archivarla sin que tuvieran una utilidad y que demandaba gastos y tiempo al contribuyente. En la actualidad, de la documentación que acompaña el contribuyente se toma debida nota por el funcionario devolviéndose los antecedentes al contribuyente para que los conserve a disposición del Servicio.

- Procedimientos estándares e informados: Se fundamenta la necesidad de resguardar la equidad en la aplicación de procedimientos y trámites impositivos, con el objeto de no deteriorar la conciencia tributaria de los contribuyentes. Esta estandarización tiende a crear procesos cortos en duración, que en lo posible concluyan en un solo acto frente al contribuyente y no dejen papeles pendientes de tramitación para otro momento o para otros días, que obliguen al contribuyente a concurrir en reiteradas ocasiones a la administración tributaria para completar un determinado trámite. Ej.: Iniciación de actividades, timbraje, etc. en los cuales el contribuyente deberá ser atendido dentro de 30 minutos desde que llega a las oficinas.

- Procedimientos formales y transparentes: Los procedimientos y trámites deben ser públicos y conocidos tanto por el funcionario de la administración tributaria como el contribuyente. Ej.: Se crearon una serie de cartillas explicativas de los requisitos para la obtención de R.U.T. e Iniciación e Actividades las que se encuentran a disposición del contribuyente en el área de Ciclo de Vida.

- Procedimientos despersonalizados: Se debe tender a despersonalizar los trámites con el objeto de que no se establezcan relaciones cada vez más estrechas con el contribuyente. Se debe tender a automatizar y mecanizar la mayor cantidad de procedimientos posibles. Ej.: Se creó la fila única en la atención en la Unidad Ciclo de Vida del Contribuyente, y la citación de los contribuyentes en la Operación Renta se realizan automatizadamente desde el nivel central para todo el país, en términos que ningún funcionario conoce a qué personas deberá atender.

- Procedimientos susceptibles de controlar: Los procedimientos deben incorporar el atributo denominado de contraposición de intereses, de tal manera que en la línea de trabajo distintos funcionarios tengan que revisar el trabajo anterior. Ej.: Revisión por el jefe de trabajo y el jefe del Departamento de las citaciones o giros en las Auditorías a los contribuyentes; los sistemas informatizados del Ciclo de Vida dejan bitácoras de la actuación de todos los funcionarios en el sistema, lo que permite radicar individualmente las responsabilidades por deficiencias en el trabajo.

en el centro de la discusión en la organización.

A partir del año 1996 se han desarrollado una serie de proyectos encaminados a sensibilizar a los diferentes estamentos del S.I.I. en el tema de la ética y probidad administrativa, a establecer compromisos y apoyos hacia el desarrollo de una política integral en el tema, y explicitar y reforzar comportamientos y conductas de acuerdo a los valores institucionales.

Para esto se han desarrollado actividades con diferentes estamentos de la organización y que apuntan a objetivos específicos.

- Talleres con Directores Regionales, Jefes de Departamento y hasta jefaturas a niveles de grupo. La primera actividad que desarrolló el Departamento de Fiscalía Administrativa para diseñar su política fue realizar un levantamiento de los factores que causan y ponen en riesgo la ética funcionaria. En esta actividad se incorporó al 20% de los funcionarios a nivel nacional. Esto permitió identificar una serie de dimensiones que la organización debe abordar en su conjunto, para obtener su objetivo estratégico en el tema de la probidad y priorizar los programas específicos, de los cuales damos cuenta a continuación:

- Panel con la alta dirección del S.I.I. sobre ética y probidad funcionaria. Como una forma de sensibilizar y establecer compromisos para el tratamiento del tema por parte de la alta gerencia de la institución y las directivas de los gremios, se realizó un panel sobre el problema de la corrupción en el país, propuestas legales surgidas del trabajo de la Comisión Nacional de Etica Pública y riesgos en las agencias tributarias. Esta actividad permitió ubicar el tema en su contexto internacional y nacional, y conocer la experiencia de una agencia tributaria en el tratamiento del tema. Entregó además herramientas a quienes ejercen una función de liderazgo, para la difusión y reflexión del tema con su grupo de trabajo.

- Capacitación y formación ética. Se asume la posición de que los funcionarios de una agencia tributaria no sólo deben ser capacitados para tener un mayor nivel profesional o para aumentar la eficiencia en el desempeño de sus labores específicas, sino que también deben ser capacitados en el tema de la ética funcionaria. Durante el año 1997, todos los funcionarios del Servicio participaron en un Taller de Fortalecimiento Etico, de 2 días de duración, el cual tiene los siguientes objetivos: crear un espacio de reflexión no confrontacional en torno al tema; desarrollar y fortalecer una actitud de los funcionarios que les permita reconocer el tema de la vulnerabilidad a la que se encuentran expuestos; identificar las situaciones de riesgo o dilema ético y desarrollar respuestas adecuadas frente a estas situaciones. Busca además recoger una propuesta de los funcionarios sobre factores protectores institucionales y personales que permitan prevenir o enfrentar con éxito dilemas éticos.

- Réplica del panel de ética y responsabilidad funcionaria, mediante una cinta-video y "trabajo de taller". Se editó la filmación del Panel de Etica dado a la alta dirección y se diseñó un taller el cual fue remitido a los Subdirectores Nacionales y todos los Directores Regionales, con el objeto de que se replicara la actividad en la que ellos ya habían participado, a todos los funcionarios. El objetivo de este proyecto fue, en primer lugar, entregar a quienes ejercen funciones de liderazgo un material para provocar en el personal de su dependencia la reflexión en torno al tema. Por otro lado, los participantes debieron relevar los temas más importantes aparecidos en el video y definir desafíos personales, del equipo de trabajo y de la institución.

- Capacitación a distancia sobre deberes, obligaciones y prohibiciones funcionarias. En relación a la creación de una cultura organizacional que minimiza la corrupción, la capacitación sobre las normas que guían la conducta funcionaria aparece como un tema importante. Si bien es relevante el conocimiento cabal que cada funcionario tenga de sus deberes y obligaciones como funcionario de la institución el énfasis de esta capacitación está dado por la transmisión de los principios y valores que sustentan dichas normas, de manera tal que el funcionario adhiera a ellas porque comparte el sentido que ellas tienen. De esta manera pretendemos que se fortalezca el ejercicio objetivo e independiente de su propio criterio y propendemos a generar conductas autónomas y responsables.

4.4.- Selección de personal y carrera funcionaria.

El proceso de selección de personal se inicia con un Concurso de Ingreso abierto y público, y en él se contempla una batería de tests que miden la capacidad técnica de los postulantes y también los valores por los cuales se rigen en su actuación las personas. Posteriormente, una vez seleccionados los postulantes dentro del perfil requerido para el cargo, se les hace participar en un intenso proceso de inducción y entrenamiento. Este proceso de inducción contempla capacitación técnica, conocimiento del Plan Estratégico institucional, deberes, obligaciones y prohibiciones que rigen al funcionario del S.I.I., talleres de reforzamiento ético y test de control de todas estas materias. Una vez que ha pasado satisfactoriamente todo este proceso que dura aproximadamente 2 meses, se decide su contratación por parte de la institución y se les destina a su primer lugar de trabajo.

Para los funcionarios que están dentro de la organización el proceso de promoción se realiza mediante un sistema concursal en el cual se toma en cuenta el orden de prelación en el escalafón de funcionarios; la calificación en los últimos períodos; la vida funcionaria (experiencia en distintas áreas y regiones del país) y los antecedentes sobre probidad que puedan existir en su hoja de vida. Posteriormente, todos estos elementos tienen una ponderación que determina el orden de calificación en el concurso.

4.5.- Bienestar del personal.

Uno de los aspectos que los funcionarios de la institución relevaron a uno de los primeros lugares como causa posible en el tema de la corrupción fue el uso de drogas y el alcoholismo. No cabe duda que el consumo y la adicción colocan al funcionario en una situación de vulnerabilidad extrema. Por otro lado, no es posible desentenderse que la sociedad chilena en los últimos años, al igual que muchas otras sociedades del mundo, tienen en la drogadicción y el alcoholismo un problema de primera magnitud, por lo cual no es posible desentenderse que al interior de una institución tan vasta como el Servicio de Impuestos Internos (más de 2.600 funcionarios en todo el país), el problema no exista y genere un impacto en el plano ético.

La institución ha creado un equipo multiprofesional que se encuentra abocado al diseño de una política preventiva, de detección, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad al interior de la organización. Se están revisando las experiencias más exitosas tanto en el plano estatal como privado, que permitan optar por una política que genere adhesión en los funcionarios.

4.6.- Radicación de responsabilidades y competencias.

El control de la ética y la probidad, y sus mecanismos de detección y prevención, deben ser complementarios y congruentes con los esfuerzos por mejorar la eficiencia y la eficacia en la institución. El principio de responsabilidad supervisora, dirigido a encomendar a los funcionarios superiores la necesidad de saber lo que hace su personal, debe estar radicado en quienes ejercen funciones de jefatura y control. Una forma de institucionalizar una política de ética al interior de la institución ha sido a través de la asignación de competencias y responsabilidades en los "perfiles de competencia" en este tema.

4.7.- Creación de una política sancionatoria.

Todo lo que se ha explicado anteriormente se refiere a políticas diseñadas en el plano de la prevención en materia de probidad. Sin embargo, una política de prevención no logra tener sus efectos si no existe a su vez una clara política para detectar los actos contrarios a la probidad y para sancionarlos de acuerdo a los principios y a las normas jurídicas vigentes. Independientemente de las dificultades y deficiencias que todavía existen en nuestro ordenamiento jurídico como se señaló anteriormente, el Servicio ha elaborado también una estrategia en este campo, para desalentar la comisión de actos de corrupción o contrarios a la probidad.

De acuerdo a los principios y a las normas que rigen las bases de la Administración del Estado y el estatuto de los funcionarios públicos, la probidad administrativa exige que: a) El funcionario debe tener una conducta moralmente intachable; b) Debe tener una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo; y c) Debe actuar con preeminencia del interés público sobre el interés privado. Además se señala que este principio es de rango esencial dentro de la Administración del Estado y es exigible a todos los funcionarios públicos. La transferencia de facultades o la delegación de éstas no libera al delegante de la obligación de supervigilar y fiscalizar los actos del delegado. El concepto de probidad administrativa es tan amplio que de acuerdo a las normas del Estatuto Administrativo incluye como faltas a la probidad administrativa, la tramitación innecesaria o la dilación de los asuntos entregados al conocimiento o resolución de un funcionario, o exigir requisitos no establecidos en la ley.

- Definición del concepto de Probidad y de Corrupción.

El concepto de probidad está sustentado en cuatro grandes principios:

a) Principio de Responsabilidad, por el cual el funcionario asume las consecuencias de su conducta (acciones u omisiones);

b) Principio de Juridicidad, en cuya virtud el funcionario debe realizar lo que permiten sus facultades y atribuciones en función de la misión del Servicio;

c) Principio de Racionalidad, por el cual no se debe someter a los contribuyentes a trámites innecesarios o a cumplir requisitos arbitrarios; y

d) Principio de la Eficiencia que procura la simplificación y rapidez de los trámites y el mejor aprovechamiento de los medios disponibles.

El concepto de corrupción usado en referencia a la responsabilidad administrativa es el siguiente: Es corrupción la utilización por parte de un funcionario de sus potestades y atribuciones para un fin privado, sin que sea significativo si esta finalidad es económica o de otro orden. Esta definición implica que no sólo existe corrupción cuando se ha pagado dinero o se ha otorgado dádivas por la realización u omisión de alguna obligación funcionaria. Si se acreditare que se ha pagado dinero o dádivas, dicha conducta estaría sancionada a título de responsabilidad penal y no sólo a título de responsabilidad administrativa.

Para los efectos de calificar la gravedad de las conductas contrarias a la probidad y por ende, para determinar la sanción aplicable a las distintas situaciones, se hace un distingo entre aquellas conductas que constituyen una negligencia del funcionario de aquellas conductas dolosas que tienden a favorecer el incumplimiento de las obligaciones tributarias o que favorecen derechamente el fraude contra los intereses del Estado.

Las sanciones posibles de aplicar de acuerdo a la legislación vigente hoy en Chile son tres: la destitución, multa de hasta el 20% de la remuneración mensual y censura. La política de la institución es aplicar la destitución en todos aquellos casos donde la conducta funcionaria ha sido dolosa y esta conducta ha constituído un acto de corrupción en el sentido de que se han usado las atribuciones y potestades entregadas al funcionario para un fin privado y no para los fines para los cuales la institución lo requiere. En esta materia no debe haber vacilaciones, puesto que de lo contrario se afectaría la credibilidad de la política en materia de probidad, tanto al interior del Servicio como en la opinión pública.

Con el objeto de llevar a la práctica la política de detección e investigación de las conductas contrarias a la probidad o corruptas, la Fiscalía Administrativa preparó para cada Dirección Regional Fiscales, que estuvieran en situación de llevar adelante investigaciones administrativas de calidad, que respetaran el debido proceso y los derechos de los funcionarios. Además preparó "Asesores del Director Regional" en la materia que le pudieran preparar planes de actuación, vinculados a la realidad regional en materia de ética funcionaria y lucha contra la corrupción. Para tal efecto, se han elaborado materiales específicos de apoyo.

Una política de detección y correctiva de las conductas contrarias a la probidad o ética funcionaria, no sólo debe tener por finalidad sancionar y eliminar del Servicio Público a los funcionarios corruptos. Es esencial que se constituya en un elemento de perfeccionamiento al interior de la institución. Para esos efectos hemos creado dos grandes líneas de trabajo a partir de la jurisprudencia emanada de los Sumarios o Investigaciones Administrativas:

a) Jurisprudencia respecto de la aplicación de las medidas de destitución, aplicadas a funcionarios: El objetivo de esta jurisprudencia es socializar al interior de la institución tres aspectos básicos:

- Descripción de la conducta real y concreta que fue sancionada: como la investigación es secreta y dura un tiempo de aproximadamente 3 ó 4 meses en los cuales debe respetarse todas las garantías del debido proceso, suele ocurrir que los mecanismos de información informales de la institución hayan deformado las reales características de la conducta sancionada. Se hace necesario entonces, al finalizar el proceso, una comunicación clara en este sentido.

- Descripción de la conducta esperada por la institución: Se hace necesario reafirmar a todos los funcionarios las normas y las instrucciones de trabajo que deben ser cumplidas para evitar la comisión de conductas como la sancionada.

- Comunicación para supervisar: Por otra parte, se señala claramente a todos los miembros de la alta gerencia de la institución el tipo de conductas corruptas que se ha detectado, no sólo para conocimiento de estos episodios, sino también para que en su área de trabajo específica emplee mecanismos para detectar si conductas de la misma naturaleza pudieran haber ocurrido o estar ocurriendo.

- La metodología empleada obliga al Director Regional y Sudirectores Nacionales o a su representante directo, a socializar esta jurisprudencia en reuniones formales donde los funcionarios puedan pedir todas las explicaciones y donde se puedan elaborar mecanismos de prevención concretos.

b) Diagnóstico sobre el procedimiento administrativo en el cual se dio la inconducta: La investigación de los Fiscales implica revisar paso a paso el procedimiento definido por la institución en el cual está inserta la conducta que se investiga. Esto permite adquirir una serie de elementos que se constituyen en un juicio crítico sobre la calidad de esos procedimientos para asegurar la ética funcionaria y para tener la eficacia que se les supone.

Este aprendizaje se transfiere a las Subdirecciones Operativas para que se revise el diseño de los procedimientos o se revise las instrucciones con las que trabaja el funcionario.

Al diseñar una estrategia contra la corrupción, se está haciendo una intervención en la cultura institucional, en la medida que se promueven los valores éticos que deben sustentar los funcionarios de las agencias tributarias. Este tipo de intervención es un proceso de largo plazo que no debe tener mensajes o actitudes contradictorias: lo que definirá el éxito o fracaso es la coherencia de las actuaciones.

Una estrategia de esta naturaleza debe tomar en cuenta que muchas veces el tema de la ética funcionaria, de la probidad o de la corrupción es un tema tabú dentro de las instituciones, que por lo tanto si no se aborda de manera cuidadosa y transparente puede crear anticuerpos que la hagan inviable.

Es tan cierto esto, que nuestra experiencia revela que las Asociaciones Gremiales de los funcionarios, cuando se ha iniciado esta política contra la corrupción, la ven como una amenaza a la estabilidad laboral o a los derechos de sus asociados. Estas asociaciones tienen la tendencia entonces a diluir las responsabilidades de los funcionarios o a justificarlas con distintos argumentos.

Por otra parte, también los directivos de los distintos niveles de una institución pueden sentir la tentación de creer que éste es un problema que debe ser resuelto por un equipo especializado y no por el conjunto de la organización.

Nuestra experiencia demuestra que a pesar de estas dificultades, y de aquellas derivadas del sistema legal imperante en el país, la dirección de una agencia tributaria tiene posibilidades concretas de crear una estrategia aceptable en la lucha contra la corrupción para cumplir con su deber ineludible de ser, garante frente a los ciudadanos, de la ética funcionaria del servicio público que dirige.

5.3.- Difusión hacia la opinión pública de nuestra política.

Si tuviéramos que pensar en los desafíos que tenemos para adelante en esta materia, y sobre la base de que lo que hemos hecho hasta el momento está consolidado, deberíamos proponernos dos grandes desafíos:

- Debiéramos buscar una manera eficaz de transmitir a la opinión pública nuestra voluntad de asegurar la transparencia y la actuación ética de la agencia tributaria. Se debe ser cuidadoso en no deslegitimar la actuación de nuestros funcionarios en el uso de sus potestades, pero también canalizar aquellas quejas o reclamos de los contribuyentes que nos permita asegurar que nuestra actuación se acerque a lo óptimo en materia de probidad.