La convocatoria a esta 34ª. Asamblea General del CIAT, nos ha enfrentado al análisis de un tema que tiene una enorme trascendencia para las Oficinas de Impuestos. En estas jornadas, y recién en los albores del siglo, nos hemos esforzado por dar una mirada sobre cuáles debieran ser los atributos de las administraciones tributarias en este nuevo milenio.

El tema central de estas jornadas, fue precisamente "UNA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA EL NUEVO MILENIO. ESCENARIOS Y ESTRATEGIAS", y el programa de la reunión, en sesiones plenarias y paralelas, permitió escuchar las ponencias presentadas por distinguidos especialistas, seguidas de discusiones abiertas, sobre temas atingentes a la convocatoria, que nos dieron finalmente una visión global de futuro para percibir con algún grado de certeza los escenarios en que deberá desarrollarse la misión de nuestras administraciones tributarias y las estrategias necesarias para encarar los requerimientos de los nuevos desafíos.

TEMA 1.

La primera sesión plenaria versó sobre el tema "ESCENARIO Y ESTRATEGIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA ESFERA INTERNA". El Comisionado Charles Rossotti presentó el caso del IRS, donde pudimos ver como la administración tributaria de la nación más poderosa del mundo, a pesar de una sucesión de éxitos durante su historia, no pudo modernizarse al ritmo y en la dirección que exigió la sociedad americana. El Congreso dispuso cambios en su estructura y misión que están en pleno desarrollo y que le permitirán responder a sus nuevos desafíos.

Los que conocíamos de cerca el IRS, sabíamos de su profesionalismo y eficiencia, por lo que lo sucedido debería ser una señal de alerta para el resto de las administraciones tributarias del CIAT sobre las crecientes exigencias y críticas que nos harán en nuestros países y la necesidad de que nos adelantemos a ellas. Nosotros deberíamos liderar los procesos de cambios en nuestras administraciones tributarias.

En la primera ponencia de Estados Unidos quedó plenamente de manifiesto que una de las preocupaciones prioritarias de las administraciones tributarias deberá ser el mejoramiento sensible de los estándares de atención al contribuyente. El expositor se refirió a este aspecto, en el ámbito de la definición del escenario y de las estrategias para enfrentar en el nuevo milenio el desarrollo de las actividades internas del IRS, y comenzó por recordar el complejo período de 47 años que va desde 1952 a 1998, que tuvo un éxito extraordinario en lograr el propósito para el cual fue establecido, pero que culminó con profundos cuestionamientos y críticas del sector externo hacia la gestión global de la Administración Tributaria, que traspasaron horizontalmente a toda la organización, desde sus procesos electrónicos hasta la disciplina de sus empleados.

Las críticas dejaban de manifiesto que el público observaba una falencia en los procesos del IRS, que se trasuntaba en la necesidad de que el organismo tributario realizara una mejor gestión de servicio al contribuyente, especialmente a través de una comprensión mucho más amplia del particular punto de vista de éste en la gestación y resultados de la relación tributaria.

En definitiva se constató, que el sector privado se modernizó más rápido que el IRS, además de bajar costos dio una mejor atención al cliente, cuestión que la administración tributaria fue demasiado lenta de realizar con los contribuyentes.

Esta premisa se plasmó en una nueva declaración de misión de la IRS: "Brindar a los contribuyentes un servicio de alta calidad, ayudándolos a comprender y cumplir con sus responsabilidades tributarias, y aplicar la ley tributaria con integridad e imparcialidad para todos". Conjuntamente los objetivos de la misión pasan a fundarse en tres metas estratégicas:

• Brindar un servicio de alta calidad a los contribuyente en cada uno de los millones de interacciones que la IRS mantiene cada año con éstos.

• Servir a todos los contribuyentes, aplicando la ley con integridad e imparcialidad, no generando inequidades o injusticias, de forma tal que aquél que cumple voluntariamente con sus obligaciones tributarias tenga la confianza de que su vecino o su competidor también las está cumpliendo.

• Aumentar la productividad de sus empleados proporcionándoles un ambiente de trabajo de calidad a través del uso de herramientas tecnológicas de punta, de una capacitación adecuada, de una gestión efectiva, y mediando, además, un compromiso activo con las metas de la organización.

La administración tributaria estadounidense fue pionera en la incorporación de tecnología en el procesamiento masivo de datos, sin embargo el sector privado tuvo un desarrollo más acelerado ya que fue demandado por mejores servicios por sus clientes, lo que no ocurrió con la Agencia Estatal, que también en estos aspectos se quedó rezagada.

El IRS deberá abrazar con fuerza las nuevas tecnologías electrónicas, cambiando en base a ella los procedimientos de relación con los contribuyentes, según lo expresó el Secretario del Tesoro Lawrence Summers.

En este escenario, la IRS llevará adelante cambios y acciones en todos los niveles institucionales para alcanzar el logro de las metas estratégicas, bajo ciertos principios rectores.

Más aún, se considera que el IRS está logrando un avance en las metas y mandatos establecidos en la Ley de Reestructuración y Reforma del IRS, lo cual no estará exento de errores y demoras, pero que existen los mecanismos para que los hombres y mujeres que van a dirigir este proceso efectúen los cambios visibles y tangibles que los contribuyentes realmente merecen.

En la primera ponencia paralela, México y Perú desarrollaron el tema asociado a la Promoción del Cumplimiento Voluntario. Ambos países concordaron en destacar la capacitación, difusión y orientación al contribuyente, como elementos indispensables para mejorar dicho cumplimiento. En estos ámbitos se encuentran desarrollando variados proyectos, los cuales aún no se han concluido, por lo que todavía estas administraciones no han podido cuantificar sus impactos.

Por su parte, las ponencias de Brasil y Canadá, en el segundo tema de las sesiones paralelas, sobre Estructura Organizacional y Recursos Humanos, permiten concluir que las administraciones tributarias deben hacer esfuerzos para ajustar sus estructuras institucionales y sus regímenes de recursos humanos a modelos flexibles.

La administración tributaria brasileña, por los problemas funcionales propios de su extensión territorial, los ha mitigado creando unidades especializadas, tales como: servicios al contribuyente, grupos de fiscalización financiera, estaciones aduaneras interiores, tribunales tributarios regionales, etc.

Cabe destacar la premisa expuesta por la Agencia de Aduanas e Ingresos de Canadá, para quien la aplicación de las modernas y mejores prácticas en la gestión de los recursos humanos es un factor que le permitirá convertirse en un empleador selecto y capaz de reclutar y retener a los empleados mejor calificados, con el propósito de prestar un servicio de alta calidad a los contribuyentes.

En otro aspecto de la temática de esta Asamblea General, relativo al Marco Legal de Acción, en el tercer tema paralelo, Colombia resaltó tres componentes esenciales, que son: contar con herramientas legales suficientes, procedimientos legales conforme al estado de derecho para el control y cumplimiento tributario, y normas legales para la penalización de los infractores, realizando a continuación un relevamiento de las facultades legales que la legislación provee a la administración tributaria de dicho país.

Por su parte, España hizo un análisis sobre la necesidad de reforzar la seguridad jurídica en el marco tributario, ello basado en aspectos esenciales como la publicidad de la norma jurídica, la adecuación de la función inspectora al cumplimiento masivo de las obligaciones tributarias y la existencia en la Ley General Tributaria (Código Tributario Español) de un conjunto de garantías y derechos de los contribuyentes. Por último, enfatizó el exponente, que el modelo de organización tributario español, materializado en la Agencia Tributaria, consagra autonomía, eficiencia y eficacia, siendo en definitiva un sistema flexible y dinámico.

En la segunda sesión plenaria, con la exposición de Francia, se dio inicio a una serie de trabajos que nos llevaron a enfocar los cambios que están afectando en forma acelerada a nuestras administraciones tributarias, producto del creciente proceso de globalización, del avance de las economías de mercado y del comercio electrónico.

Es necesario recordar que los sistemas tributarios que existen en la mayoría de nuestros países vienen de los tiempos en que éstos eran bastante menos interdependientes en lo económico, habiendo sido sus economías bastante cerradas.

En la exposición "ESCENARIO Y ESTRATEGIA DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA EN LA ESFERA INTERNACIONAL", Francia muestra como algunos países europeos que venían saliendo de una guerra entre ellos, fueron coordinando y ligando sus economías y armonizando paulatinamente sus sistemas tributarios, lo que por cierto ha significado una cooperación creciente entre sus administraciones tributarias.

El proceso sostenido de unión económica, y donde lo aduanero y tributario ha jugado un rol decisivo, no puede ser considerado lento, dada la diversidad de lenguas y culturas de los países envueltos, así como el número creciente de países que se están incorporando a esta unión.

Si recordamos también, el rol central que han tenido los impuestos y su administración en la constitución de los estados de Estados Unidos como una sola nación, podremos pronosticar que otras asociaciones de países - como Nafta y Mercosur - deberían tender también en el largo plazo a una mucho mayor unión económica y tributaria.

Diversos expositores y comentaristas manifestaron la necesidad de una mayor cooperación y coordinación en las políticas tributarias y sus administraciones.

En este sentido, la exposición de Francia mostró que la regionalización europea no ha causado pérdidas de ingresos fiscales, los cuales han ido creciendo conjuntamente con los respectivos PIB, y que el proceso de armonización de los sistemas tributarios ha sido engorroso pero convergente. Además, las administraciones tributarias deberán responder a las exigencias de los usuarios y al control de los costos administrativos, con un enfoque pragmático y de simplificación del sistema tributario, tanto en la legislación como en el control.

Por su parte, adaptar la administración a los nuevos retos de la globalidad, significa en el ámbito interno, estar preparado para controlar y atender a las grandes empresas que son las que más rápidamente se han internacionalizado. En este sentido, los países han creado unidades especializadas en tecnologías y en auditorías en transacciones sofisticadas, además de incrementar las acciones de cooperación externa con otros países, combatiendo las prácticas lesivas. En tal sentido, en los comentarios surgió la propuesta para la creación de un organismo supranacional para coordinar la lucha contra la evasión tributaria.

En la primera sesión paralela sobre "Cooperación Internacional y el Rol del CIAT", Italia planteó que con la globalización los sistemas tributarios han experimentado una pérdida de soberanía territorial, por lo que progresivamente los entes internacionales tendrán un rol más relevante en la disminución de la evasión fiscal, por la vía de la unificación de la interpretación de los tratados bilaterales o multilaterales. Refiriéndose al CIAT, expresó que debe promover y fomentar los acuerdos para intercambio de información entre países, recomendando un modelo de tratado internacional, lo que debe constituir un nuevo enfoque en el rol del CIAT.

En relación al futuro rol del CIAT, la secretaría ejecutiva identificó cuatro temas en los cuales podría potenciar su accionar: precios de transferencia, comercio electrónico, competencia tributaria y armonización tributaria. Para ello, se requiere el reconocimiento formal de su condición de organismo internacional de parte de todos los países miembros y la materialización de las siguientes propuestas: emitir directivas y promover su cumplimiento, proveer asistencia técnica que mejoren la eficacia y la eficiencia y hacer análisis comparativos tipo benchmarking entre los diferentes países integrantes del organismo.

En la segunda sesión paralela "La Adaptación de los Sistemas Tributarios", el representante del BID señaló que los retos y oportunidades fiscales del siglo XXI serán: aprovechar al máximo las ganancias en eficiencia que potencialmente ofrece la era de la información y evitar tanto la erosión de la base tributaria, como la obstrucción del desarrollo de los avances informáticos y el comercio electrónico.

Además, señaló que la globalización, al permitir la liberación del comercio y de los flujos de inversión, ha promovido reformas tributarias positivas que consisten en eliminar impuestos distorsionantes, reducir tasas y ampliar las bases tributarias. Sin embargo, también ha fomentado indeseables prácticas tales como la competencia desleal entre países, la evasión y la elusión de inversionistas globales.

Las proposiciones son: fomentar un estrecho ámbito de cooperación con otros países y con la comunidad de negocios para encontrar soluciones globales al fenómeno del comercio electrónico; participar junto a las áreas de política en el diseño de posibles modificaciones al sistema tributario, que protejan la base de ingresos de potenciales prácticas elusivas, y que otorguen certidumbre de largo plazo a los participantes en el mercado; identificar oportunidades para diseñar nuevos servicios al contribuyente y para mejorar prácticas operativas e implementar programas de entrenamiento para los empleados de la administración tributaria.

El FMI, por su parte, al analizar la problemática que enfrentan las administraciones tributarias con la globalización y el comercio electrónico, hizo un relevamiento de las amenazas que estas pueden afrontar, a las que llamó "termitas fiscales" ya que en mayor o menor medida irán erosionando los cimientos de los sistemas tributarios. Estas son: comercio y transacción electrónica, utilización de dinero electrónico, comercio intraempresas, paraísos fiscales y centros financieros extraterritoriales, intrumentos derivados y fondos especulativos de cobertura, imposibilidad de gravar el capital financiero, crecientes actividades en el exterior y, finalmente, las compras en el exterior.

En la tercera sesión paralela, "Comercio Electrónico, Posibilidades Actuales y Futuras del Uso de Internet", el representante de la OCDE expuso los desafíos y oportunidades que representa para las administraciones tributarias el comercio electrónico.

Refiriéndose a los requerimientos básicos, identificó lo siguiente:

• Los mismos principios (neutralidad, eficiencia, certeza y simplicidad, efectividad e imparcialidad y flexibilidad) que aplican los gobiernos a la tributación del comercio convencional deben aplicarse al comercio electrónico.

• Cualquier nueva medida administrativa debe dirigirse hacia la aplicación de los principios de tributación existentes y no imponer un tratamiento tributario discriminatorio al comercio electrónico.

• Las tecnologías que sirven de base al comercio electrónico ofrecen oportunidades significativas para mejorar los servicios a los contribuyentes, los cuales deben ser activamente procurados por los gobiernos.

• El proceso de implementación de estos principios requiere de un intenso diálogo con las empresas, con los grupos de contribuyentes que no constituyen empresas y con los países no miembros de la OCDE.

Al respecto, destacó el enfoque de la OCDE basado en Grupos de Asesoría Técnica que desarrollan y apoyan a países en temas tales como tecnología, evaluación de datos electrónicos, impuestos al consumo, beneficios empresariales y caracterización de las rentas.

En este mismo tema el representante de la Agencia de Aduanas e Ingresos de Canadá, expresó que dicho país desea convertirse en líder en el desarrollo y uso del comercio electrónico. Estima como muy importante la identificación de los negocios que participan en el comercio electrónico, con el fin de seleccionar casos para auditoría y también para analizar los índices de participación en el comercio electrónico dentro de los sectores industriales y/o áreas geográficas. Señala que las prácticas comerciales deben ser alentadas para que de forma clara y precisa se identifique la localización física y el propietario legal de un sitio web. En tal sentido, la Agencia se encuentra comprometida en un proyecto para detectar la localización física de los negocios de Internet canadiense, utilizando la última tecnología y software disponibles. Por otra parte, mantiene estudios y está tomando decisiones sobre una serie de adelantos tecnológicos como libros y registros encriptados, firmas digitales y dinero digital.

Finalmente, en cuanto a la competencia tributaria desleal, Canadá considera que las principales barreras que impiden o retrasan el llevar a buen término las auditorias a empresas multinacionales son las leyes de secreto bancario y refugios fiscales. Asimismo, el comercio a través de Internet, con la consiguiente pérdida de soberanía de los países, ha permitido acceder a un mayor número de personas a los refugios fiscales para evitar el pago de los impuestos.

En la tercera sesión plenaria, España señaló que la tecnología representa un objetivo estratégico para la administración tributaria, permitiendo mejorar el cumplimiento tributario, luchar contra la evasión y mejorar los servicios al contribuyente.

Destacó asimismo, que es fundamental alcanzar una muy alta calidad de la información, lo que se consigue con el aprovechamiento de las posibilidades ofrecidas por los avances tecnológicos en materia informática y de comunicaciones, como es el uso de Internet. Además, mostró el grado de integración que han alcanzado sus sistemas, con otros países de la unión europea, y el uso de la información recopilada desde terceros, para las funciones de selección de contribuyentes, liquidación y cobranza de impuestos.

Bajo el tema "ESCENARIO Y ESTRATEGIA PARA EL APROVECHAMIENTO DEL DESARROLLO TECNOLÓGICO PARA EL CONTROL DE CUMPLIMIENTO", en las sesiones paralelas tuvimos la oportunidad de escuchar las ponencias de la Dirección General de Contribuciones e Impuestos de Portugal, la Administración Federal de Ingresos Públicos de Argentina, el Servicio de Rentas Internas de Estados Unidos de América, la Sociedad General de Informática SPA-SOGEI, de Italia, el Servicio Nacional de Impuestos Internos de Bolivia y el Servicio de Impuestos Internos de Chile.

La apreciación conjunta de este grupo de ponencias, orientadas al desarrollo tecnológico de las administraciones tributarias, permite comprobar que todos los países valoran la tecnología como un elemento esencial de cambio y mejoramiento en la capacidad de cumplimiento de las metas y objetivos de las administraciones tributarias. Un objetivo común es promover el cumplimiento voluntario, garantizando la calidad, seguridad y oportunidad de la información hacia y desde el contribuyente, valorándose la necesidad de contar con políticas de información explícitas que permitan avanzar en el desarrollo tecnológico hacia un nivel superior en forma coordinada y sostenida, lo que se refleja en el desarrollo del Tema 3.1 "Formulación de una Política Informática para la Administración Tributaria". En ella Portugal mostró como redefinió su arquitectura de sistema, pasando de una orientación por impuesto a una orientación por contribuyente, incorporando el uso de tarjetas inteligentes y promoviendo una gestión integrada de las obligaciones fiscales, para garantizar calidad en el proceso de captura de información. Por su parte Argentina destacó la eliminación del papel como medio de entrega de las declaraciones.

Todos los expositores coincidieron en la importancia de proveer información al contribuyente a través de Internet, concordando en la utilización del sitio web como medio para difundir y orientar a los contribuyentes en las normas y trámites necesarios para cumplir con sus obligaciones. Sin embargo, aún cuando algunas de ellas se encuentran recibiendo declaraciones por otros medios telemáticos, en general todavía no se plantean el intercambio de información y declaraciones con el contribuyente en forma masiva a través de Internet, sino más bien orientado a un segmento restringido de ellos, para lo cual cuentan con proyectos que están en pleno desarrollo. Las administraciones tributarias de España, Estados Unidos, Canadá, Portugal, Brasil, Argentina y Chile destacan por estar recibiendo declaraciones de impuestos electrónicamente vía Internet, pero sólo éste último país manifiesta un agresivo desincentivo al uso de otras tecnologías.

Muchos de los países plantean la necesidad de incorporar a los contribuyentes en el cambio tecnológico y han desarrollado distintas estrategias para facilitar y promover dicha incorporación. Es así como una gran mayoría está en la línea de proporcionar softwares gratuitos para generar y apoyar la emisión de declaraciones de impuestos de distinta naturaleza. Dichos softwares de apoyo, van desde la simple publicación de copias de los formularios a través de páginas Web en Internet, pasando por la distribución de aplicaciones computacionales por distintos medios que permitan generar formularios impresos con validaciones proporcionadas por el sistema, generar una sesión cliente en forma remota para permitir interactuar electrónicamente con la administración tributaria con el objeto de llenar las declaraciones, generar declaraciones en forma local para ser enviadas vía cualquier medio electrónico o, finalmente, distribuir softwares a través de diversas vías con el objeto de generar las declaraciones en forma independiente y posteriormente reenviarlas vía archivo magnético.

Varias de las administraciones tributarias están preocupadas de incorporar, ya sea en el corto o mediano plazo, la firma electrónica como un medio de dar garantías de seguridad en la comunicación con los contribuyentes, eliminando las trabas para comunicarse electrónicamente debido a desconfianzas respecto a la validez y confiabilidad con que su información arriba a los sistemas tributarios. En esta línea se encuentran España, Italia, Bolivia, Canadá, Estados Unidos, Portugal, Brasil y Chile.

Una preocupación común es buscar la integración de los sistemas. Para aquellos que están en niveles aún preliminares de desarrollo tecnológico, el énfasis está en la integración de los sistemas independientes y aislados, orientados a satisfacer funciones específicas en una base de datos corporativa (es el caso de Perú). Para aquellos que ya cuentan con este nivel, el desafío es integrarse con otros organismos públicos, con el fin de colaborar e intercambiar información, eliminando redundancias y errores en la captura de los datos (en ello están los países europeos, Argentina y Chile, entre otros). En otros niveles, la preocupación es contar con una integración con el sistema económico global del país, como es el caso de Italia. Los países de la Comunidad Europea, por su parte, están orientados a la necesidad de integrarse al Mercado Unico Europeo. Como se manifiesta en el Tema 3.2 "Gerencia de Información y Datos por la Administración Tributaria". En ella Estados Unidos anunció la autorización del uso de la firma digital y el cambio de su estrategia de relación con los contribuyentes, promoviendo un uso más intenso de Internet. Además, señaló la necesidad de globalizar el combate al lavado de dinero. Italia, por su parte, expuso la existencia desde 1998, de un plan quinquenal, que les permitirá en el año 2002 que la gran mayoría de las operaciones con los contribuyentes sean de manera electrónica, por ahora están reduciendo la cantidad de formularios para relacionarse con los contribuyentes.

Respecto al Tema 3.3 "Desarrollo de los Sistemas Informáticos y sus Aplicaciones", Bolivia mostró su proceso de renovación tecnológica y el buen uso de la misma, en la selección de contribuyentes para auditar.

En el ámbito de las políticas y estrategias de desarrollo y construcción de sistemas y aplicaciones computacionales, existe la clara tendencia a subcontratar, externalizar o tercerizar la mayoría de los desarrollos informáticos, manteniendo algunos niveles de desarrollo local o interno.

En los ambientes de producción, la tendencia es la utilización de tecnologías abiertas, principalmente sistemas operativos Unix sobre tecnologías Risc e Intel y, en algunos casos, el uso de productos Microsoft a nivel de servidores Web, principalmente Windows NT.

En cuanto a la importancia del manejo de los datos y su almacenamiento, la mayoría de los países se encuentran utilizando Bases de Datos Relacionales para la administración de los mismos, principalmente Oracle, en sus distintas versiones.

Desde el punto de vista de los pagos de impuestos, todos los países se encuentran buscando fórmulas de convenios de pagos con los bancos, ya sea a través de las cuentas corrientes, tarjetas de crédito u otros medios. Para ello, en general se han establecido convenios de débitos o pagos automáticos de cuentas, y se utilizan medios como Internet u otros mecanismos de transferencia electrónica (pago por teléfono o cajeros automáticos, por ejemplo).

Finalmente, los países están abandonando el desarrollo de proyectos de innovación e incorporación de mayor tecnología en el ámbito de la captura de información recibida en formularios físicos o en papel.

Concluyo destacando la plena coincidencia en que la emergencia de Internet está planteando la necesidad de reestructurar y repensar las administraciones tributarias, tanto en lo interno como en su relación con los contribuyentes.