DECIMO PRIMERO: Que el artículo 19 Nº 20 de la Constitución
Política de la República señala:
“La Constitución asegura a todas las personas (…)
20º. La igual repartición de los tributos en proporción a las
rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual
repartición de las demás cargas públicas.
En ningún caso la ley podrá establecer tributos
manifiestamente desproporcionados o injustos.
Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza,
ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un
destino determinado.
Sin embargo, la ley podrá autorizar que determinados
tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa nacional.
Asimismo, podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que
tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados,
dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades
regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo”;
DECIMO SEGUNDO: Que
el artículo 65 de la Carta Fundamental, inciso cuarto, en su Nº 1,
otorga iniciativa exclusiva al Presidente de la República para
“imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o
naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar
su forma, proporcionalidad o progresión”. La misma disposición
constitucional, en su inciso segundo, se encarga de precisar que “las leyes
sobre tributos de cualquier naturaleza que sean (...) sólo pueden tener
origen en la Cámara de Diputados”;
DECIMO TERCERO:
Que, a su vez, el artículo 63 de la Carta señala que sólo son materias
de ley, entre otras, “las
que la Constitución exija que sean reguladas por una ley”
(Nº 2) y “las demás que la Constitución señale como leyes
de iniciativa exclusiva del Presidente de la República”
(Nº 14). A ello, debe agregarse, que no cabe autorizar al Presidente de
la República para dictar disposiciones con fuerza de ley respecto de
materias comprendidas en las garantías constitucionales, en los términos
que indica el artículo 64 de la Constitución Política de la República;
DECIMO CUARTO:
Que el principio de legalidad además emana de lo dispuesto en los artículos
6º y 7º de la Ley Fundamental, que fijan el ámbito de actuación de los
órganos estatales, en este caso específico, del legislador. Conforme a
la primera disposición, “los órganos del Estado deben someter su acción
a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar
el orden institucional de la República”. A su turno, el artículo séptimo
se encarga de precisar que “los órganos del Estado actúan válidamente
previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y
en la forma que prescriba la ley”; de modo que “ninguna magistratura,
ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto
de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las
leyes”;
DECIMO QUINTO:
Que el principio de legalidad en materia tributaria tiene sus antecedentes
remotos en Occidente en la Carta Magna de 1215, en su célebre artículo
12, conforme al cual “no se podrá exigir ‘fonsadera’
(‘scutage’) ni ‘auxilio’ (aid) en nuestro Reino sin el
consentimiento general”. Luego, en el Petition of Right, de 1628, se
reitera que nadie está obligado “a pagar impuesto o tasa alguna, salvo
común consentimiento otorgado por Ley del Parlamento” (artículo 10). A
su vez, en el Bill of Rights, de 1689, se reitera que es ilegal el cobro
de impuestos “sin consentimiento del Parlamento” (artículo IV);
DECIMO SEXTO:
Que, en el caso chileno, se consagra a partir de la Constitución de 1812.
La Carta de 1833 aseguraba a todos los habitantes de la República que sólo
en virtud de una ley se podía “imponer contribuciones de cualquier
clase o naturaleza, suprimir las existentes y determinar en caso necesario
su repartimiento entre las provincias y departamentos” (artículo 37 Nº
1). A su vez, la Constitución de 1925 reconocía “la igual repartición
de los impuestos y contribuciones, en proporción de los haberes o en la
progresión o forma que fije la ley” (artículo 10 Nº 9), reiterando
que era reserva del legislador el “imponer contribuciones de cualquier
clase o naturaleza, suprimir las existentes, señalar en caso necesario su
repartimiento entre las provincias o comunas, y determinar su
proporcionalidad o progresión” (artículo 44 Nº 1)”;
DECIMO SEPTIMO:
Que respecto del alcance del principio de legalidad en materia tributaria
esta Magistratura ha señalado que “la Constitución Política,
respetuosa de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana,
ha sido extremadamente cuidadosa en cuanto a la regulación de los
tributos, requiriendo que no sólo los elementos
esenciales de una obligación tributaria queden comprendidos en la ley
misma, sino también que ésta
se genere de acuerdo con las
exigencias que la misma Constitución puntualiza”
(Rol Nº 247, de 14 de octubre de 1996). En esta misma decisión se estimó
que infringía la Constitución Política un proyecto de ley que si bien
fijaba el monto máximo de los tributos, dejaba sin embargo entregada al
Reglamento la determinación de las condiciones, plazos, tramos y demás
modalidades que se aplicarían a su pago. Así, se indica, “tal remisión
al ámbito del Reglamento permite que a través de éste se pueda
regular la forma que garantice la igual repartición de los tributos
establecidos, materia que, como se ha dicho, la Constitución exige que
sea señalada por el legislador”;
DECIMO OCTAVO: Que, de este modo, esta Magistratura ha
sostenido que los elementos esenciales de la obligación tributaria deben
quedar fijados suficientemente en la ley, no pudiendo efectuarse
remisiones vagas y genéricas a la potestad reglamentaria de ejecución.
Ello también –incluso- se ha sostenido en los ordenamientos jurídicos
en los cuales existe una reserva legal más relativa. Así, por ejemplo,
el Tribunal Constitucional español ha precisado que “si bien la reserva
de ley en materia tributaria ha sido establecida por la Constitución
(arts. 113 y 133 de la C.E.) de una manera flexible, tal reserva cubre los
criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia
tributaria y concretamente la creación ex novo del tributo y la
determinación de los elementos esenciales o configuraciones del mismo”
(STC 179/1985);
DECIMO NOVENO: Que
la doctrina también ha señalado que, habida consideración de que el
poder impositivo está reservado en nuestro ordenamiento jurídico al
legislador, “el establecimiento, modificación, supresión o condonación
de tributos por intermedio de resoluciones, decretos o reglamentos
provenientes de cualquier otra autoridad, son atentatorios de la garantía
de legalidad impositiva” (Juan Eduardo Figueroa Valdés, Las garantías
constitucionales del contribuyente en la Constitución de 1980, página
103). Ello en atención a que “corresponde al legislador no sólo crear
el tributo, sino que establecer la totalidad de los elementos de la relación
tributaria entre el Estado y el contribuyente, de modo que la obligación
quede determinada en todos sus aspectos y pueda cumplirse sin necesidad de
otros antecedentes” (Enrique Evans de la Cuadra y Eugenio Evans Espiñeira,
Los tributos ante la Constitución, página 51). De modo que, a la luz del
principio de legalidad tributaria, los elementos esenciales de la obligación
tributaria deben encontrarse suficientemente señalados y precisados en la
ley. Ello dice relación con el hecho imponible, los sujetos obligados al
pago, el procedimiento para determinar la base imponible, la tasa, las
situaciones de exención y las infracciones;
VIGESIMO: Que en el derecho comparado, como se ha indicado,
el principio de legalidad tributaria ha sido ampliamente reconocido desde
sus orígenes en el mundo anglosajón. Así, la Constitución de Estados
Unidos, en su artículo 1º, sección primera, establece que “todo
proyecto de ley para imponer tributos se presenta en la Cámara de
Representantes”, correspondiéndole al Congreso el imponer y recaudar
contribuciones. En la Europa Continental también ha tenido amplio
desarrollo. En Italia, por ejemplo, se establece que “no se podrá
imponer prestación personal o patrimonial sino en virtud de lo dispuesto
en la ley” (artículo 23). Por su parte, el artículo 105 de la Carta
Fundamental de Alemania otorga potestad legislativa exclusiva a la
Federación en materia de aduanas y monopolios fiscales y concurrente
sobre los demás impuestos. A su vez, la Constitución española indica
que “la potestad originaria para establecer tributos corresponde
exclusivamente al Estado mediante ley” (artículo 113). La Constitución
francesa también se encarga de entregar a la reserva legislativa lo
referente a “la base, tipo y modalidades de la recaudación de impuestos
de toda clase” (artículo 34). En este último caso, ello se vincula
-por lo demás- con la Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano, según la cual “todos los ciudadanos tienen el derecho de
comprobar, por sí mismos o por sus representantes, la necesidad de la
contribución pública, de aprobarla libremente, de vigilar su empleo y de
determinar su tipo, su base, su recaudación y su duración” (artículo
14). El principio de reserva legal también se ha extendido por nuestro
continente iberomericano. Así, como se señala ya en las conclusiones de
la II Jornada Latinoamericana de Derecho Tributario, “en virtud del
principio de legalidad no podrá por vía de interpretación o de
integración analógica, crearse obligaciones tributarias ni modificarse
las existentes”. En armonía con ello, el Código Modelo para América
Latina preceptúa que sólo por ley se puede “crear, modificar o
suprimir tributos, definir el hecho gravado de la relación tributaria,
fijar la alícuota del tributo y la base de su cálculo e indicar el
sujeto activo”, además de “otorgar exenciones, reducciones o
beneficios”;
VIGESIMO PRIMERO: Que el principio de reserva legal
tributaria, por lo demás, de acuerdo a sus orígenes históricos, se
encuentra fuertemente vinculado al principio de la soberanía nacional.
Por ello, la Corte Suprema de México precisa sobre el alcance del mismo
que “conforme con dicho principio, es necesario una ley formal para el
establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean
los propios gobernados, a través de sus representantes, los que
determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el
contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus
obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad”
(Semanario Judicial de la Federación y Gaceta Judicial, Tomo VI,
Noviembre, 1997, p. 78, cit. en Meza e Ibaceta, p. 208). El Congreso
Nacional debe ser, por tanto, el lugar en el que los ciudadanos discutan e
impongan libremente las cargas públicas patrimoniales, entre ellas,
ciertamente, los tributos;
VIGESIMO SEGUNDO: Que, como puede apreciarse, le corresponde
a la ley, emanada del Congreso Nacional,
indicar con suficiente precisión todos los elementos esenciales de
la obligación tributaria, esto es, el sujeto pasivo obligado, el hecho
gravado, la base imponible, la tasa imponible y las situaciones de exención;
III.
POSIBILIDAD DE REMISION A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE EJECUCION EN
MATERIA TRIBUTARIA
VIGESIMO TERCERO: Que, como se ha señalado, el principio de
reserva legal forma parte de la tradición democrática chilena y se
encuentra enraizado en nuestros orígenes republicanos;
VIGESIMO CUARTO: Que,
sin embargo, se ha discutido la posibilidad de remisión a la potestad
reglamentaria de ejecución de algunos aspectos normativos, no esenciales
o de detalle. Pero, de aceptarse, en todo caso ello siempre supone que sea
la ley la que establezca las condiciones esenciales de la obligación
tributaria, de modo que “el acto administrativo que precisara la alícuota
fuera absolutamente reglado o, en otras palabras, que se limitara a la
aplicación de la ley sin facultades discrecionales, en forma análoga al
acto administrativo de determinación o acercamiento” (Ramón Valdés
Costa, Instituciones de Derecho Tributario, 1992, p. 152);
VIGESIMO QUINTO: Que,
como se ha expresado, si bien resulta aceptable, sin vulnerar el principio
de reserva legal, el que se faculte al legislador para efectuar la remisión
a la autoridad administrativa de la precisión de algunos conceptos, sin
embargo lo esencial es que “los conceptos deben ser determinables según
la ley al punto de excluir toda discrecionalidad y establecer una sola
solución jurídicamente procedente” (Víctor Manuel Avilés Hernández,
Legalidad Tributaria, p. 58). En otras palabras, como lo ha señalado un
autor, “la tipicidad impondrá, por tanto, que respecto de los elementos
esenciales del tributo o de la existencia de deberes materiales y
formales, no quepa conferir a la administración potestades discrecionales
para su configuración, impidiendo que la voluntad de la administración
fije o concrete un elemento del tipo legal” (César García Novoa, El
principio de la seguridad jurídica en materia tributaria, 2000, p. 118).
En suma, es la ley la encargada de precisar los elementos esenciales de la
obligación tributaria, pudiendo la potestad reglamentaria de ejecución sólo
desarrollar aspectos de detalle técnico que, por su propia naturaleza, el
legislador no puede regular, pero que éste debe delimitar con suficiente
claridad y determinación;
VIGESIMO SEXTO: Que, sobre el punto, el Tribunal
Constitucional español ha señalado que “la reserva de ley se limita a
la creación de los tributos y a su esencial configuración dentro de la
cual puede genéricamente situarse el establecimiento de exenciones y
bonificaciones tributarias” (STC 6/1983). A su turno, la Corte Suprema
de México ha indicado que “no se excluye la posibilidad de que las
leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales
remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva
formulada por la Constitución a favor del legislador”. (Semanario
Judicial de la Federación y Gaceta Judicial, Tomo VI, Noviembre, 1997, p.
78, cit. en Meza e Ibaceta, p. 209);
VIGESIMO SEPTIMO: Que, reforzando el principio de reserva
legal, cabe tener presente, en cuanto a los antecedentes de la disposición
contenida en el artículo 19 Nº 20 de la Constitución Política, que la
Carta de 1925 contenía una norma en virtud de la cual “sólo por ley
pueden imponerse contribuciones directas o indirectas, y sin su especial
autorización, es prohibido a toda autoridad del Estado y a todo individuo
imponerlas, aunque sea bajo pretexto precario, en forma voluntaria, o de
cualquier clase”. De este modo, la propia Ley Fundamental facultaba para
que mediante autorización especial del legislador pudieran imponerse
tributos, disposición que no se encuentra en el actual texto
constitucional;
VIGESIMO OCTAVO: Que, como se ha indicado, el artículo 19 Nº
20 de la Constitución Política de la República se refiere a
“establecer” tributos y éste término importa, según su sentido
natural y obvio, “fundar, instituir” u “ordenar, mandar,
decretar”. De modo tal que el establecimiento de un tributo supone la
determinación clara y precisa de los elementos esenciales de la obligación
tributaria, esto es, el sujeto pasivo obligado, el hecho imponible, la
base, la tasa y las exenciones, en su caso; todo lo cual debe encontrarse
suficientemente precisado en la ley, pudiendo regularse sólo aspectos de
detalle por la potestad reglamentaria de ejecución;
VIGESIMO NOVENO: Que este propio Tribunal Constitucional ha
permitido la remisión normativa en la medida que la ley establezca los
parámetros de carácter general, de modo que “por medio de simples cálculos
regulados por la misma ley, se llegare a una precisa determinación,
respetándose de esta manera el requerimiento constitucional de que sea la
voluntad del legislador y no la de otros la que conduzca a establecer la
exacción de que se trate” (Rol Nº 183, 17 de mayo de 1994);
TRIGESIMO: Que, sobre la materia, resulta ilustrativo al
efecto tener presente lo que ha señalado el Tribunal Constitucional alemán,
en cuanto a que “una ley que establezca un impuesto y deje al legislador
reglamentario la determinación de lo esencial de aquél va contra el
principio del Estado de Derecho. Del principio del Estado de Derecho se
deriva que la autorización concedida a quien dicta las normas
reglamentarias debe estar determinada de tal forma que en dicha autorización
y no en la disposición reglamentaria que se apoya en aquélla debe
reconocerse y preverse todo lo que pueda exigirse al ciudadano” (citado
en Ottmar, Buhler, Principios de Derecho Tributario Internacional, 1968,
p. 201);
TRIGESIMO PRIMERO: Que, en otras palabras, es al legislador
a quien le corresponde señalar los elementos esenciales de la obligación
tributaria, de modo que no resulta constitucionalmente aceptable la remisión
normativa establecida en cláusulas generales, conforme a las cuales
existiría un alto margen de discrecionalidad administrativa, pudiendo la
potestad reglamentaria de ejecución de ley referirse sólo a situaciones
de detalle técnico;
TRIGESIMO SEGUNDO: Que, en efecto, como ha señalado la
propia Corte Suprema, lo esencial es que la ley defina “con contornos y
substancia perfectamente definidos” el punto, de modo que se precise
“en forma detallada los elementos y factores que debía considerar el
Presidente de la República a fin de hacer efectiva la voluntad de la
ley” (Revista de Derecho y Jurisprudencia, Tomo XC, 1993, sec. 5ª, p.
219). Como consecuencia de lo anterior, dicho tribunal ha estimado como
contraria a la Constitución Política de la República una disposición
legal que “sin señalar márgenes o tasas de ninguna especie, deja al
albedrío de la autoridad edilicia la implantación de derechos
municipales, abriendo paso a la arbitrariedad”, desde el momento
que le corresponde a la ley establecer todos los elementos sustanciales
del tributo (Corte Suprema, 28 de enero de 1992, Rol Nº 16.293);
TRIGESIMO TERCERO: Que, en suma, si bien el principio de
reserva legal no impide que se pueda entregar a la potestad reglamentaria
de ejecución aspectos de detalle técnico de la obligación tributaria,
es del caso reiterar que le corresponde al legislador señalar con precisión
los parámetros, límites y ámbito de acción de la misma. En otras
palabras, resulta contraria a la Constitución Política de la República
la circunstancia de que la ley otorgue a la autoridad administrativa
facultades discrecionales o genéricas para la regulación de los
elementos esenciales de la obligación tributaria. De modo que si el
tributo no se encuentra completamente determinado en la ley –por las
características propias de toda obligación tributaria-, debe a lo menos
ser determinable, sobre la base de los criterios claros y precisos fijados
al efecto por el propio legislador, cumpliéndose así el mandato
constitucional en cuanto a que sólo le compete a aquél el
establecimiento de tributos, como asimismo su modificación o supresión;
IV.
EL IMPUESTO TERRITORIAL Y SU EVENTUAL AFECTACION AL PATRIMONIO DE
LOS REQUIRENTES
TRIGESIMO CUARTO: Que
el primer precepto legal que se impugna es el artículo 1º de la Ley Nº
17.235, que señala textualmente:
“Artículo 1º. Establécese un impuesto a los bienes raíces, que se
aplicará sobre el avalúo de ellos, determinado
de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
Para
este efecto, los inmuebles se agruparán en dos series:
A)
Primera Serie: Bienes Raíces Agrícolas.
Comprenderá
todo predio, cualquiera que sea su ubicación, cuyo terreno esté
destinado preferentemente a la producción agropecuaria o forestal, o que
económicamente sea susceptible de dichas producciones en forma
predominante.
La
destinación preferente se evaluará en función de las rentas que
produzcan o puedan producir la actividad agropecuaria y los demás fines a
que se pueda destinar el predio.
También
se incluirán en esta serie aquellos inmuebles o parte de ellos,
cualquiera que sea su ubicación, que no tengan terrenos agrícolas o en
que la explotación del terreno sea un rubro secundario, siempre que en
dichos inmuebles existan establecimientos cuyo fin sea la obtención de
productos agropecuarios primarios, vegetales o animales. La actividad
ejercida en estos establecimientos será considerada agrícola para todos
los efectos legales.
En
el caso de los bienes comprendidos en esta serie, el impuesto recaerá
sobre el avalúo de los terrenos y sobre el valor de las casas patronales
que exceda de $ 289.644, cantidad que se reajustará en la forma indicada
en el artículo 9º de esta ley a contar del 1º de julio de 1980. No
obstante, en el caso de los inmuebles a que se refiere el inciso anterior,
el impuesto se aplicará además, sobre el avalúo de todos los bienes.
Las
tasaciones que pudieren ordenarse no incluirán el mayor valor que
adquieran los terrenos como consecuencia de las siguientes mejoras
costeadas por los particulares:
a)
Represas, tranques, canales y otras obras artificiales
permanentes de regadío para terrenos de secano;
b)
Obras de drenaje hechas en terrenos húmedos o turbosos, y
que los habiliten para su cultivo agrícola;
c)
Limpias y destronques en terrenos planos y lomajes suaves, técnicamente
aptos para cultivos;
d)
Empastadas artificiales permanentes en terrenos de secano;
e)
Mejoras permanentes en terrenos inclinados, para defenderlos
contra la erosión, para la contención de dunas y cortinas contra el
viento; y
f)
Puentes y caminos.
Para
hacer efectivo el beneficio establecido en el inciso anterior, el Servicio
de Impuestos Internos al efectuar una nueva tasación del respectivo
inmueble, clasificará y tasará el valor de los terrenos agrícolas.
Determinará al mismo tiempo la parte que en el avalúo total corresponda
al mayor valor adquirido por los terrenos con ocasión de las mejoras
introducidas, para los efectos de excluirlos del referido avalúo total,
previa declaración del interesado, quien deberá acreditar que cumple con
los requisitos exigidos por este inciso y el anterior. La declaración
precedente deberá hacerse conjuntamente y en el mismo plazo en que deba
presentarse la declaración señalada en el artículo 3º de esta ley, y
en la forma que determine el Servicio de Impuestos Internos.
Vencido
ese plazo, caducará el derecho del contribuyente a impetrar este
beneficio.
El
beneficio establecido en los dos incisos anteriores se mantendrá por el
plazo de 10 años, contados desde la vigencia de la tasación en que se
otorgue, pero se extinguirá a contar desde el año siguiente a aquel en
que se enajene el predio respectivo.
B)
Segunda Serie: Bienes Raíces no Agrícolas.
Comprenderá
todos los bienes raíces no incluidos en la serie anterior, con excepción
de las minas, de las maquinarias e instalaciones, aun cuando ellas estén
adheridas, a menos que se trate de instalaciones propias de un edificio,
tales como ascensores, calefacción, etc.
Los
bienes nacionales de uso público no serán avaluados, excepto en los
casos en que proceda la aplicación del artículo 27º de esta ley.”;
TRIGESIMO QUINTO: Que, como se ha indicado, el
primer reproche de inconstitucionalidad se dirige contra el referido artículo
1º de la Ley Nº 17.235, fundado en la circunstancia de que la disposición
-al fijar un impuesto sobre los bienes raíces- establecería un verdadero
tributo de carácter patrimonial, que pugnaría con el texto fundamental.
Específicamente, se indica que el precepto legal en cuestión infringiría
el inciso primero del artículo 19 Nº 20, que asegura a todas las
personas “la igual repartición de los tributos en proporción a las
rentas o en la progresión o forma que fije la ley”. Para apoyar su
afirmación, el requirente hace presente que tanto las Cartas de 1833 como
de 1925 aseguraban “la igual repartición de los impuestos y
contribuciones, en proporción de los haberes o en la progresión o forme
que fije la ley”;
TRIGESIMO SEXTO: Que, por de pronto, desde un punto de vista
semántico, cabe señalar que “renta” importa “utilidad o beneficio
que rinde anualmente algo, o lo que de ello se cobra”, y también
“ingreso, caudal, aumento de la riqueza de una persona”. A su vez,
“haber”, si bien, en una primera acepción, es la “hacienda, caudal,
conjunto de bienes y derechos pertenecientes a una persona natural o jurídica”,
también significa “cantidad que se devenga periódicamente en retribución
de servicios personales”, por lo que no se trata de términos antagónicos
sino similares, desde el momento que ambos se refieren a un incremento de
los ingresos o a sumas o beneficios que se devengan periódicamente. En
todo caso, cabe tener presente que no existen antecedentes inequívocos en
cuanto a la discusión de la norma, dado que el Consejo de Estado se limitó
a sustituir los términos “los haberes” por “las rentas”, sin
mayor justificación. Sin embargo, quedó constancia que ciertamente podría
autorizarse impuestos sobre los bienes raíces (sesión Nº 398 de la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, 11 de julio de 1978, p.
3115) y de que el concepto “tributo” constituía “un término genérico
que comprende cualquier impuesto, contribución, arancel, derecho o tasa,
es decir, cualquier prestación que los particulares tengan que satisfacer
al Estado” (Ibid., p. 3115);
TRIGESIMO SEPTIMO: Que, en todo caso, en una interpretación
sistemática de la norma, es menester tener presente que el inciso tercero
del referido artículo 19 Nº 20 indica que “los tributos que se
recauden, cualquiera que sea su naturaleza,
ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán estar afectos a un
destino determinado”, de modo tal que –en principio- no existen
limitaciones respecto de la naturaleza de los tributos en cuanto se
cumplan las limitaciones que establece la propia disposición
constitucional;
TRIGESIMO OCTAVO: Que, en igual sentido, el artículo 65, en
su inciso segundo, indica que “las leyes sobre tributos
de cualquier naturaleza que
sean, sobre los presupuestos de la Administración Pública y sobre
reclutamiento, sólo pueden tener origen en la Cámara de Diputados”. A
su vez, el mismo artículo 65, inciso cuarto, en su Nº 1, preceptúa que
le corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para
“imponer, suprimir, reducir o condonar tributos
de cualquier clase o naturaleza”;
TRIGESIMO NOVENO:
Que, a mayor abundamiento, el propio inciso cuarto del artículo 19 Nº 20
afirma que –asimismo- la ley podrá establecer tributos que graven
“actividades o bienes
que tengan una clara
identificación regional o local”. De forma tal que la Constitución Política
de la República autoriza tributos sobre bienes específicos, como es el
caso de autos. La doctrina ha señalado que existen tributos sobre la
renta, el consumo y el capital. Y en este último caso se aprecian
impuestos sobre la tenencia de capital, sobre transferencias de capital y
aquellos que gravan los incrementos de capital. Claramente el impuesto
territorial dice relación con la tenencia de bienes raíces. Como lo ha
señalado esta Magistratura, “el
propio artículo 19, N° 20, de la Constitución, permite establecer
tributos tanto sobre rentas como sobre bienes y actividades”.(Rol
Nº 280, 20 de octubre de 1998);
CUADRAGESIMO:
Que, adicionalmente, cabe señalar
que el artículo 6º transitorio de la Constitución Política de
la República establece que: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso
tercero del número 20 del artículo 19, mantendrán su vigencia las
disposiciones legales que hayan establecido tributos de afectación a un
destino determinado, mientras no sean expresamente derogadas”. Por lo
mismo, el artículo 13 de la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades dispone en su letra f) que “el patrimonio de las
municipalidades estará constituido por: (...) Los ingresos que recauden
por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales,
dentro de los marcos que la ley señale, que graven actividades o bienes
que tengan una clara identificación local, para ser destinados a obras de
desarrollo comunal, sin
perjuicio de la disposición sexta transitoria de la Constitución Política,
comprendiéndose dentro de ellos, tributos tales como el impuesto
territorial establecido en la Ley sobre Impuesto Territorial…”.
Este tributo, que tiene sus orígenes en la legislación de principios del
siglo XX, presenta como características fundamentales la circunstancia de
que se trata de un impuesto real, proporcional, directo, de pago anual (en
cuatro cuotas) y afecto a un fin determinado. De todo lo dicho es posible
concluir que, en principio, no vulnera la Constitución Política de la
República el establecimiento del impuesto territorial, el que –como se
ha expresado- encuentra sus fundamentos no sólo en las propias
disposiciones constitucionales permanentes sino que también en las
transitorias;
V.
PROPORCIONALIDAD Y JUSTICIA
DEL IMPUESTO.
CUADRAGESIMO PRIMERO: Que
otro reproche por el cual se impugna el artículo 1º de la Ley Nº 17.235
dice relación con el hecho de que el impuesto -que dicha norma establece-
sería desproporcionado e injusto, vulnerándose de este modo el artículo
19 Nº 20 de la Constitución Política de la República. Lo anterior,
fundado en la circunstancia de que al tratarse de un impuesto sobre el
capital se podría carecer de los recursos para hacer frente a su pago,
particularmente por ciertas y determinadas personas como serían los
jubilados, enfermos, discapacitados o cesantes;
CUADRAGESIMO
SEGUNDO:
Que en cuanto a esta materia este Tribunal ha señalado que si bien el
tema de la justicia tributaria es un asunto de carácter eminentemente valórico,
“la proporción o desproporción de un tributo debe ser ponderada de
acuerdo con la capacidad de pago del contribuyente y no en relación con
el monto anterior del impuesto que se modifica” (Rol Nº 203, 6 de
diciembre de 1994);
CUADRAGESIMO
TERCERO:
Que, en todo caso, esta Magistratura ha indicado que lo que se ha querido
evitar es la imposición de tributos que representen “una expropiación
o confiscación” o que en definitiva “impidieran el ejercicio de una
actividad”. En otras palabras, se trata de impedir “desproporciones o
injusticias, injustificables o irracionales, y ellas se producen cuando
son manifiestas, esto es, al tenor de la definición del Diccionario de la
Lengua Española, cuando son descubiertas, patentes, claras” (Rol Nº
219, 10 de julio de 1995);
CUADRAGESIMO CUARTO: Que, como puede observarse, se trata de
una situación que debe apreciarse caso a caso, esto es, de acuerdo a la
naturaleza fáctica concreta, cualquiera que sea la naturaleza jurídica
de los tributos, lo que se ve confirmado por la actual configuración de
la acción de inaplicabilidad, como ha venido sosteniéndolo esta
Magistratura en sus pronunciamientos. En efecto, la acción de
inaplicabilidad dice relación con el examen concreto de si un determinado
precepto legal invocado en una gestión judicial pendiente y correctamente
interpretado producirá efectos o resultados contrarios a la Constitución;
lo que ciertamente marca una diferencia sustancial con el régimen vigente
en Chile entre los años 1925 y 2005, en que la competencia en esta
materia estaba reservada de manera privativa y exclusiva a la Corte
Suprema de Justicia. Así, explicitando
este punto, se ha fallado que “la decisión jurisdiccional de esta
Magistratura ha de recaer en la conformidad o contrariedad con la
Constitución que la aplicación del precepto impugnado pueda tener en un
caso concreto y no necesariamente en su contradicción abstracta y
universal con la preceptiva constitucional” (Rol Nº 546/2006). De este
modo, la declaración de inaplicabilidad no significa que siempre la norma
impugnada sea per se inconstitucional, sino que únicamente en el caso
concreto dentro del cual se formula el respectivo requerimiento (Rol Nº
596). En otras palabras, “en sede de inaplicabilidad, el Tribunal está
llamado a determinar si la aplicación del precepto en la gestión específica
resulta contraria a la Constitución”. (Rol Nº 480/2006). Así, en
resoluciones anteriores, como las contenidas en los roles Nº 478, 546,
Capítulo I, 473, 517 y 535, este Tribunal ha precisado y se ha extendido
en sus consideraciones acerca de la naturaleza de la actual acción de
inaplicabilidad y sus evidentes diferencias con la similar prevista en la
Carta Fundamental con anterioridad a la reforma del año 2005, destacando
especialmente la constatación de que de la simple comparación del texto
del actual artículo 93 Nº 6 con el antiguo artículo 80 de la Carta
Fundamental, que entregaba esta facultad a la Corte Suprema, se desprende
que mientras antes se trataba de una confrontación directa -y más bien
abstracta- entre la norma legal y la disposición constitucional, ahora
–en cambio- se está en presencia de una situación completamente
diferente, por cuanto lo que podrá ser declarado inconstitucional, por
motivos de forma o de fondo, es la aplicación del precepto legal
impugnado a un caso concreto, todo lo cual –ciertamente-, como se ha
indicado, relativiza el examen abstracto de constitucionalidad, marcando
así una clara diferencia con la regulación prevista por el texto
constitucional anterior. Lo expresado,
entonces, deja de manifiesto que las características y circunstancias
particulares y precisas del caso concreto de que se trate han adquirido,
en el actual texto constitucional, una relevancia sustancialmente mayor de
la que debía atribuírseles antes de 2005 pues, ahora, la decisión
jurisdiccional de esta Magistratura ha de recaer en la conformidad o
contrariedad con la Constitución que la aplicación del precepto
impugnado pueda tener en cada caso concreto sub lite, lo que no implica,
necesariamente, una contradicción abstracta y universal con la preceptiva
constitucional. Así las cosas, lo que el Tribunal debe efectuar –en
este caso- es un examen concreto de si la norma –el artículo 1º de la
Ley Nº 17.235, que establece el impuesto territorial- aplicada a la gestión
pendiente produce efectos o resultados contrarios a la Constitución Política;
CUADRAGESIMO QUINTO:
Que, sin embargo, el reproche formulado por la requirente más bien parece
una afirmación de carácter general y abstracto, y no se fundamenta específicamente
en la situación concreta de autos, aunque podría eventualmente
presentarse en consideración a la magnitud del tributo a pagar, todo lo
cual ciertamente no se ha acreditado de manera circunstanciada y
suficiente, lo que hace imposible que el requerimiento pueda prosperar en
relación a este capítulo, a lo que debe agregarse que tratándose de
recintos deportivos, y bajo ciertos y determinados supuestos previstos por
la ley, sería procedente la exención del pago de las contribuciones, de
todo lo cual se concluye que la aplicación eventual del impuesto
territorial -establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 17.235- al caso
concreto de autos no presenta, por sí misma, características de abusiva,
injusta o confiscatoria;
VI.
EVENTUAL INFRACCION DE DISPOSICIONES DE LA LEY DE IMPUESTO
TERRITORIAL AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
CUADRAGESIMO SEXTO: Que,
en este capítulo, se analizarán diversos preceptos legales que se
impugnan y su eventual contravención al principio de reserva legal,
aspecto este último que se ha analizado en el capítulo segundo;
A.
PROCESO DE REAVALUO.
CUADRAGESIMO SEPTIMO:
Que la requirente impugna el artículo 3º de la Ley 17.235, en atención
a que vulneraría el principio de reserva legal, al facultar al Servicio
de Impuestos Internos para fijar nuevamente la base imponible del impuesto
territorial;
CUADRAGESIMO OCTAVO: Que el aludido artículo 3º de la Ley señala
textualmente:
“Art. 3º. El Servicio de Impuestos Internos deberá reavaluar,
cada 5 años, los bienes raíces agrícolas y no agrícolas sujetos a las
disposiciones de esta ley, aplicándose la nueva tasación, para cada
serie, simultáneamente a todas las comunas del país.
Para
estos efectos, el Servicio podrá solicitar la asistencia y cooperación
de los municipios para la tasación de los bienes raíces de sus
respectivos territorios y requerir de los propietarios la información de
sus propiedades; todo lo anterior, en la forma y plazo que el Servicio
determine. Para recoger esta información, el Servicio de Impuestos
Internos facilitará el cumplimiento tributario a través de los
mecanismos disponibles al
efecto. Esta información no debe implicar costos para el propietario.
Con
ocasión de los reavalúos, el giro del impuesto territorial a nivel
nacional no podrá aumentar en más de un 10 %, el primer semestre de
vigencia de los reavalúos, en relación al impuesto territorial que
debiera girarse conforme a la ley en el semestre inmediatamente anterior a
la vigencia de dicho reavalúo, de haberse aplicado las tasas
correspondientes del impuesto a la base imponible de cada una de las
propiedades.
Para
todas las propiedades de la Serie Agrícola y de la Serie No Agrícola
que, con ocasión del respectivo reavalúo, aumenten sus
contribuciones en más de un 25%, respecto de las que debieron
girarse en el semestre inmediatamente anterior, de haberse aplicado la
tasa correspondiente del impuesto a su base imponible y cuya cuota
trimestral de contribuciones reavaluada sea superior a $5.000 del 1 de
enero de 2003, la parte que exceda a los guarismos antes descritos, se
incorporará semestralmente en hasta un 10 %, calculando dicho incremento
sobre la cuota girada en el semestre inmediatamente anterior, por un
periodo máximo de hasta 8 semestres, excluido el primero, de tal forma de
que al décimo semestre a todos los predios se les girará el impuesto
reavaluado correspondientemente.
Para
estos efectos, a las propiedades exentas de contribuciones en el semestre
inmediatamente anterior al reavalúo, se les considerará una cuota base
trimestral de $4000 del 1 de enero de 2003. Esta cantidad, como asimismo
la señalada en el inciso anterior, se reajustarán en la misma forma y
porcentaje que los avalúos de los bienes raíces.
Para
los efectos de la tasación a que se refiere el inciso primero, el
Servicio de Impuestos Internos podrá requerir de los propietarios, o de
una parte de ellos, una declaración descriptiva y de valor de mercado del
bien raíz, en la forma, oportunidad y plazo que el Servicio determine.
No
obstante lo dispuesto en el inciso primero, el Servicio de Impuestos
Internos tasará con vigencia a contar del 1 de enero de cada año, los
bienes raíces no agrícolas que correspondan a sitios no edificados,
propiedades abandonadas o pozos lastreros, ubicados en las áreas urbanas,
con sujeción a las normas establecidas en el Nº 2 del artículo 4º .
Para estos efectos, el Servicio podrá requerir anualmente de los
propietarios la declaración a que se refiere el inciso anterior.
Para
las propiedades señaladas en el inciso anterior, se aplicará el mismo
mecanismo de determinación del impuesto territorial a que se refiere el
inciso cuarto, en lo que corresponda al primer año.”;
CUADRAGESIMO NOVENO:
Que, como puede apreciarse, esta disposición legal –particularmente el
inciso primero que se reprocha- se limita a señalar que el Servicio de
Impuestos Internos debe practicar, cada cinco años, un proceso –de carácter
administrativo- de reavalúo de los bienes raíces agrícolas y no agrícolas.
Del mismo modo, establece las fuentes a través de las cuales la entidad
fiscalizadora puede obtener información acerca del valor de los inmuebles
para los efectos de la nueva tasación, dentro de las que se incluye a los
municipios y a los mismos propietarios. Finalmente, el precepto en cuestión
da reglas y fija límites precisos a objeto de que del proceso
administrativo de reavalúo que practique el Servicio de Impuestos
Internos no se derive un aumento del tributo que resulte excesivamente
gravoso para el contribuyente;
QUINCUAGESIMO: Que, de
este modo, se trata más bien de una norma de carácter procedimental, que
establece los parámetros, respecto de plazo y forma, a que debe sujetarse
el Servicio de Impuestos Internos para los efectos del proceso de reavalúo
y tasación de los inmuebles. Como puede apreciarse, el referido artículo
3º se limita a fijar el ámbito o marco general de atribuciones dentro
del cual debe actuar el Servicio de Impuestos Internos en el proceso de
reavalúo y tasación de los bienes inmuebles, materia cuyos presupuestos
fundamentales se encarga de precisar el propio legislador, habida
consideración de que resulta imposible que este último pueda determinar
por sí mismo la valoración de las propiedades, materia que por sus
características técnicas y cambiantes debe necesariamente quedar
entregada al órgano administrativo -el Servicio de Impuestos Internos-,
existiendo en todo caso acción de reclamo o revisión ante órganos
jurisdiccionales;
B.
INSTRUCCIONES TECNICAS Y ADMINISTRATIVAS IMPARTIDAS POR EL SII
PARA EFECTOS DE TASACION DE LAS PROPIEDADES.
QUINCUAGESIMO PRIMERO:
Que, por su parte, el artículo 4º de la Ley 17.235, que también se
impugna, indica:
“Art. 4º. El Servicio de Impuestos Internos impartirá las
instrucciones técnicas y administrativas necesarias para efectuar la
tasación, ajustándose a las normas siguientes:
1º.
Para la tasación de los
predios agrícolas el Servicio de Impuestos Internos confeccionará:
a)
Tablas de clasificación de los terrenos, según su capacidad potencial de
uso actual;
b)
Mapas y tablas de ubicación, relativas a la clase de vías de
comunicaciones y distancia de los centros de abastecimientos, servicios y
mercados, y
c)
Tabla de valores para los distintos tipos de terrenos de conformidad a las
tablas y mapas señalados.
2º
Para la tasación de los bienes raíces de la segunda serie, se
confeccionarán tablas de clasificación de las construcciones y de los
terrenos y se fijaran los valores unitarios que correspondan a cada tipo
de bien. La clasificación de las construcciones se basará en su clase y
calidad y los valores unitarios se fijarán, tomando en cuenta, además,
sus especificaciones técnicas, costos de edificación, edad, destino e
importancia de la comuna y de la ubicación del sector comercial. Las
tablas de valores unitarios de terrenos se anotarán en planos de precios
y considerando los sectores de ubicación y las obras de urbanización y
equipamiento de que
disponen”;
QUINCUAGESIMO SEGUNDO:
Que de la simple lectura de la disposición transcrita se desprende que
ella faculta al Servicio de Impuestos Internos para impartir las
instrucciones técnicas necesarias para materializar las tasaciones de los
bienes raíces, situación que impugna la requirente desde que –en su
opinión- a través de actos administrativos se establecería la base
imponible del impuesto territorial, lo que contravendría el principio de
reserva legal tributaria;
QUINCUAGESIMO TERCERO:
Que, sin embargo, como ha quedado suficientemente demostrado en el capítulo
segundo del presente fallo, no existe reproche constitucional para que la
Administración cumpla una labor meramente técnica o administrativa para
la adecuada determinación de la base imponible del tributo, siempre y
cuando la ley establezca los criterios y parámetros a los cuales deba
sujetarse la Administración. De este modo, se trata de una simple ejecución
técnica y, en caso alguno, normativa;
QUINCUAGESIMO CUARTO:
Que, en lo que dice relación con los bienes raíces no agrícolas, como
es el caso de autos, la disposición establece que para cumplir dicha
función técnica el Servicio de Impuestos Internos debe confeccionar las
tablas de clasificación de las construcciones y de los terrenos (teniendo
en consideración la clase y calidad de los mismos) y, a su vez, fijar los
valores unitarios que corresponda a cada tipo de bien, en cuyo caso deberá
considerar parámetros fijados por el propio legislador (entre ellos las
especificaciones técnicas, costos, antigüedad, destino, importancia del
sector, carácter o no comercial) y las obras de urbanización y
equipamiento del sector;
QUINCUAGESIMO QUINTO:
Que, como puede observarse, es el propio legislador el que ha fijado los
parámetros o pautas precisas a que debe sujetarse la tasación de la
propiedad, la que debe ser efectuada o materializada por el órgano técnico,
en la especie, el Servicio de Impuestos Internos. Ciertamente resultaría
inimaginable que pudiera efectuarse la tasación sólo –y de manera
autosuficiente- por el legislador, dada la naturaleza de las operaciones
que deben efectuarse, las que en todo caso se ha encargado de señalar en
sus aspectos generales y esenciales. Así las cosas, es la propia ley la
que ha permitido que la base imponible sea determinable, al otorgar los
parámetros o lineamientos a que debe sujetarse la autoridad
administrativa para singularizar la tasación, de modo de evitar la
utilización de criterios discrecionales, razón por la cual no existe
infracción al principio de reserva legal consagrado en el artículo 19 Nº
20 de la Constitución Política de la República;
C.
FORMACION DE ROL DE AVALUOS.
QUINCUAGESIMO SEXTO:
Que, por su lado, el requirente impugna los artículos 5º y 16 de la Ley
Nº 17.235, referidos al proceso de formación de roles de avalúo, en
atención a que –a su juicio- dichas normas facultarían al Servicio de
Impuestos Internos para determinar la base imponible del impuesto
territorial y los elementos esenciales del mismo, vulnerándose de esa
manera el principio de reserva legal;
QUINCUAGESIMO SEPTIMO:
Que las disposiciones citadas señalan textualmente:
“Art. 5º. Terminada la tasación referente a una comuna, el Servicio
de Impuestos Internos formará el rol de avalúos correspondiente, el que
deberá contener la totalidad de los bienes raíces comprendidos en la
comuna, aun aquellos que estén exentos de impuestos, pero los bienes
nacionales de uso público se incluirán sólo cuando proceda la aplicación
del artículo 27 de esta ley.
Se
expresará en dicho rol, respecto de cada inmueble, el nombre del
propietario; la ubicación o el nombre si es rural
y el avalúo que se le haya asignado. En caso de propiedades que
gocen de exención del impuesto establecido en esta ley, se pondrá de
manifiesto esta circunstancia.
Copias
de estos roles comunales serán enviadas por el Servicio de Impuestos
Internos a las municipalidades respectivas.”;
“Art. 16º. Los roles definitivos de los avalúos de los
bienes raíces del país deberán ser mantenidos al día por el
Servicio de Impuestos Internos, utilizando, entre otras fuentes:
1)
La información que emane de las escrituras públicas de transferencia y
de las inscripciones que se practiquen en los registros de los
conservadores de bienes raíces. Para estos efectos, las notarías y los
conservadores de bienes raíces deberán proporcionar al Servicio de
Impuestos Internos la información que se les solicite en la forma y plazo
que este Servicio determine;
2)
La información que deberán remitirle las respectivas municipalidades,
relativa a permisos y recepciones de construcciones, loteos y
subdivisiones, patentes municipales, concesiones de bienes municipales o
nacionales de uso público entregados a terceros y aprobaciones de
propiedades acogidas a la ley sobre Copropiedad Inmobiliaria, en la forma
y plazo que este Servicio determine, y
3)
La información que aporten los propietarios de bienes raíces, en la
forma y plazo que el Director del Servicio determine. Para recoger esta
información, el Servicio de Impuestos Internos facilitará el
cumplimiento tributario a través de los mecanismos disponibles al efecto.
Esta información no debe implicar costos para el propietario”.;
QUINCUAGESIMO OCTAVO:
Que, como puede constatarse de la simple lectura del artículo 5º que se
reprocha, la formación del rol es una actividad que el Servicio de
Impuestos Internos lleva a cabo sólo una vez que haya terminado la tasación
del respectivo bien; de modo que es una tarea que no influye en la
determinación de los elementos esenciales del impuesto territorial. No
es, ni más ni menos, que la simple consignación en un registro de
valores previamente determinados en el proceso de avalúo;
QUINCUAGESIMO NOVENO: Que
tampoco se aprecia que la disposición contenida en el artículo 16º
pudiera contravenir el principio de reserva legal, desde que se limita a
señalar los criterios que deben tenerse en consideración para la
actualización de los avalúos y que dicen relación con la información
de mercado, la otorgada por el mismo propietario y la informada por el
municipio;
SEXAGESIMO: Que, como se sabe, se distingue entre el
establecimiento de la base imponible y su determinación. Al legislador
siempre le corresponderá establecer las reglas básicas para determinar
la base imponible, sin que ello pueda obstar a que su cuantificación
precisa sea detallada por la Administración. Por consiguiente, como lo señala
nuestra doctrina, “en nuestra ley de impuesto territorial, la ley se
limita a establecer la base imponible, pero su determinación le
corresponde a la administración, mediante el Servicio de Impuestos
Internos, el cual efectúa la tasación de los bienes raíces no en forma
discrecional, sino sujetándose a las prescripciones legales”. (Juan
Eduardo Figueroa Valdés, Las garantías constitucionales del
contribuyente en la Constitución de 1980”, página 121);
SEXAGESIMO PRIMERO: Que,
en efecto, se trata de una disposición legal que sólo dice relación con
la determinación de la base imponible, al precisar las fuentes que debe
considerar la autoridad administrativa para mantener actualizado el rol de
avalúos;
SEXAGESIMO SEGUNDO: Que,
de esta forma, la formación del rol de avalúos y su actualización son
tareas meramente administrativas o de carácter procedimental, que
ciertamente se enmarcan en el principio de la reserva legal tributaria;
D.
FIJACION DE TASA POR DECRETO SUPREMO.
SEXAGESIMO TERCERO: Que
también se impugna el artículo 7º de la Ley, conforme al cual:
“Art. 7º. Las tasas del
impuesto a que se refiere esta ley, serán las siguientes:
a)
Bienes raíces agrícolas: 1
por ciento al año;
b)
Bienes raíces no agrícolas: 1,2 por ciento al año, y
c)
Bienes raíces no agrícolas destinados a la habitación: 1,0 por ciento
al año, en la parte de la base imponible que no exceda de $
51.416.601 del 1 de julio de 2005; y 1,2 por ciento al año, en la
parte de la base imponible que exceda del monto señalado.
Si
con motivo de los reavalúos contemplados en el artículo
3º de esta ley, el giro total nacional del impuesto aumenta más
de un 10% en el primer semestre de la vigencia del nuevo avalúo, en
relación con el giro total nacional que ha debido calcularse para el
semestre inmediatamente anterior, aplicando las normas vigentes en ese
periodo, las tasas del inciso anterior se rebajarán
proporcionalmente de modo que el giro total nacional del impuesto
no sobrepase el referido 10 %, manteniéndose la relación porcentual que
existe entre las señaladas tasas. Las nuevas tasas así calculadas regirán
durante todo el tiempo de vigencia de los nuevos avalúos.
Asimismo,
cada vez que se practique un reavalúo de la Serie No Agrícola, el monto
señalado en la letra c) del inciso primero se reajustará en la misma
proporción en que varíen en promedio los avalúos de los bienes raíces
habitacionales.
Las
tasas que resulten se fijarán por Decreto Supremo del Ministerio de
Hacienda.
Con
todo, sobre la más alta de las tasas así determinadas para la serie no
agrícola, se aplicará una sobretasa de beneficio fiscal de 0,025 por
ciento, que se cobrará conjuntamente con las contribuciones de bienes raíces.”;
SEXAGESIMO CUARTO: Que
esta disposición legal, modificada por la Ley Nº 20.033, dice relación
con la tasa o cuantía porcentual del impuesto en cuestión, de modo que
se vincula con uno de los elementos esenciales de la obligación
tributaria;
SEXAGESIMO QUINTO: Que,
habiéndose producido la condición prevista en la ley, esto es, que el
giro total nacional del impuesto aumentara en más de un diez por ciento
en el primer semestre de la entrada en vigencia del nuevo avalúo, fue
menester realizar ajustes a las tasas, a objeto de impedir el efecto no
deseado por el legislador. Para materializar lo anterior, se dictó el
Decreto Supremo Nº 1.456, del Ministerio de Hacienda, de 9 de diciembre
de 2005, en el cual se estableció que, tratándose de los bienes raíces
agrícolas, la tasa sería de uno por ciento al año, mientras que
respecto de los no agrícolas ascendería a uno coma dos por ciento. En el
caso de los bienes raíces no agrícolas destinados a la habitación, sería
de un uno por ciento al año, en la parte de la base imponible que no
exceda de $51.416.601 del 1 de julio de 2005, y de uno coma dos por ciento
al año, en la parte de la base imponible que exceda del monto señalado;
SEXAGESIMO SEXTO: Que
los requirentes señalan que al establecerse las tasas definitivas a través
de un simple Decreto Supremo, se infringiría el principio de reserva
legal, desde el momento que un elemento esencial de la obligación
tributaria se entregaría a la regulación de una norma infra legal;
SEXAGESIMO SEPTIMO: Que
es del caso señalar, en primer lugar, que el referido decreto rebajó las
tasas del impuesto territorial, tratándose de contribuyentes como la
requirente, de un uno coma cuatro a un uno coma dos por ciento anual, lo
que debe tenerse presente tomando en cuenta las particularidades de la
acción de inaplicabilidad, en los términos ya señalados en el
considerando 44º;
SEXAGESIMO OCTAVO: Que,
respecto de la eventual infracción al principio de reserva legal
establecido en la Constitución Política, es del caso indicar que -en
principio- tratándose de la tasa del impuesto, existe doctrina
jurispudencial en cuanto a que cabría eventualmente la potestad
reglamentaria de ejecución, siempre y cuando su labor se limite a una
mera actividad técnica de determinación y no a la utilización de
facultades discrecionales por parte del ente administrativo, tal como se
ha explicado en el capítulo tercero de este fallo;
SEXAGESIMO NOVENO: Que,
así las cosas, resulta fundamental examinar si, a la luz de lo señalado
en el capítulo segundo, la disposición contenida en el artículo 7º de
la Ley fijó y precisó debidamente los parámetros para la concurrencia
de la potestad reglamentaria de ejecución, impidiéndose así una actuación
discrecional y arbitraria en el ajuste de las respectivas tasas;
SEPTUAGESIMO: Que de la
lectura del precepto legal que se impugna se desprende que la autoridad
administrativa sólo ha sido facultada para realizar operaciones aritméticas
objetivas conducentes a ajustar, mas en modo alguno a establecer, las
nuevas tasas del impuesto territorial. Así se deduce de frases como
aquella según la cual las tasas “se rebajarán
proporcionalmente de modo que el giro total nacional del impuesto
no sobrepase el referido 10 %, manteniéndose la relación porcentual que
existe entre las señaladas tasas…” o que “el monto señalado en la
letra c) del inciso primero se reajustará en la misma proporción en que
varíen en promedio los avalúos de los bienes raíces
habitacionales…”. En otras palabras, y tal como se dejó constancia en
el Mensaje Presidencial del proyecto, la facultad se ejercerá de acuerdo
a “parámetros cuantificables y objetivos establecidos en la Ley de
Impuesto Territorial”. De modo, que dicha actuación será “la
resultante de la aplicación de modelos matemáticos” (Informe de la
Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y
Desarrollo Social, de la Cámara de Diputados, 4 de abril de 2003). En
suma, las tasas no serán sino el resultado de los “parámetros”
fijados al efecto por el legislador (Informe de la Comisión de Gobierno,
Descentralización y Regionalización, del Senado de la República, de 5
de abril de 2004);
SEPTUAGESIMO PRIMERO:
Que, de este modo, es posible sostener que la tasa ha sido establecida
directamente por el legislador, de modo que la autoridad administrativa,
en el ejercicio de su potestad reglamentaria de ejecución, sólo ha
podido ajustarla en conformidad a los criterios que ha señalado el efecto
la propia ley, como es la circunstancia del acaecimiento de ciertos hechos
futuros que el legislador no ha podido prever a priori al momento de
dictar el precepto legal. De todo lo anterior se deduce que el precepto
legal en cuestión no ha vulnerado la Carta Fundamental y,
particularmente, la reserva legal tributaria;
E.
MODIFICACION DE AVALÚOS.
SEPTUAGESIMO SEGUNDO:
Que, a continuación, el requerimiento de inaplicabilidad se dirige en
contra de los artículos 10 y 12 de la Ley, según los cuales:
“Art.10º. Los avalúos o
contribuciones de los bienes raíces agrícolas y no agrícolas serán modificados
por el Servicio de Impuestos Internos, por las siguientes causales:
a)
Errores de transcripción y copia, entendiéndose por tales los producidos
al pasar los avalúos, de los registros o de los fallos de los reclamos de
avalúos a los roles de avalúos o contribuciones;
b)
Errores de cálculo, entendiéndose por tales los que pudieren cometerse
en las operaciones aritméticas practicadas para determinar tanto la
superficie del inmueble, como su avalúo o su reajuste;
c)
Errores de clasificación, como por ejemplo los siguientes: atribuir la
calidad de regados a terrenos de rulo, o de planos a los de lomaje,
de concreto a las construcciones de otro material, etc. ;
d)
Cambio de destinación del predio que importe un cambio de la serie en que
hubiere sido incluido de acuerdo al artículo 1º, o un cambio de destino
o uso dentro de la misma serie, que implique alteración en el avalúo o
en las contribuciones;
e)
Siniestros u otros factores que disminuyan considerablemente el valor de
una propiedad, por causas no imputables al propietario u ocupante;
f)
Omisión de bienes en la tasación del predio de que forman parte, y
g)
Error u omisión en el otorgamiento de exenciones”.
“Art.12º. Los avalúos de los bienes raíces no agrícolas serán modificados
por el Servicio de Impuestos Internos por las siguientes causales,
además de las señaladas en el artículo 10º :
a)
Nuevas construcciones e instalaciones;
b)
Ampliaciones, rehabilitaciones, reparaciones y transformaciones, siempre
que no correspondan a obras de conservación, como el reemplazo de los
revestimientos exteriores o interiores, cielos, pinturas o pavimentos por
otros similares a los reemplazados;
c)
Demolición total o parcial de construcciones;
d)
Nuevas obras de urbanización que aumenten el valor de los bienes tasados,
y
e)
Divisiones o fusiones de predios, siempre que signifiquen un cambio en el
valor del bien raíz”.;
SEPTUAGESIMO TERCERO:
Que ambas disposiciones legales otorgan facultades al Servicio de
Impuestos Internos para modificar los avalúos de los bienes raíces, en
la medida que concurra alguna de las causales que taxativamente ha señalado
al efecto la propia ley. Las referidas causales dicen relación con
errores administrativos en el proceso de avalúo (como es el caso de los
errores de transcripción o cálculo) o con circunstancias referidas a
hechos de la naturaleza (siniestros) o que varían o resultan fluctuantes
(ampliaciones, cambios de destinación, etc.);
SEPTUAGESIMO CUARTO: Que
estas disposiciones legales, sin embargo, tampoco vulneran la reserva
legal en relación al establecimiento de los tributos, desde que sólo
facultan al Servicio de Impuestos Internos para modificar los avalúos
previamente establecidos en conformidad a la ley y a las normas
administrativas de ejecución, fundado en circunstancias objetivas que dan
cuenta de una actividad de carácter administrativo y técnico por parte
del órgano fiscalizador, mas no discrecional o abusiva;
SEPTUAGESIMO QUINTO:
Que, de esta forma, constatada una circunstancia fáctica, la labor
administrativa se limitará a una simple rectificación de datos, tarea no
discrecional, que no puede producir soluciones arbitrarias y de la que
incluso se puede reclamar a través de una acción judicial;
VII.
ARTICULO 2º DE LA LEY 20.033, MODIFICATORIA DE LA LEY DE IMPUESTO
TERRITORIAL, Y RESERVA LEGAL TRIBUTARIA.
SEPTUAGESIMO SEXTO: Que,
finalmente, se cuestiona la disposición contenida en el artículo 2º de
la Ley Nº 20.033, modificatoria del Cuadro Anexo, referido a la nómina
de exenciones, de la Ley de Impuesto Territorial, según la cual:
“Reemplázanse
los Cuadros Anexos Nº 1 y 2 de la Ley 17.235 sobre Impuesto Territorial,
por el siguiente “Cuadro Anexo”, y deróganse las normas legales que
hayan establecido exenciones al impuesto territorial y que, como
consecuencia de la conformación de este nuevo Cuadro Anexo, han sido
suprimidas:
CUADRO
ANEXO
Nómina de
Exenciones al Impuesto Territorial
I. EXENCIÓN DEL 100%
(…)B) Los siguientes Bienes Raíces mientras se cumpla la condición
que en cada caso se indica:
(…)
3) Bienes raíces que cumplan con las disposiciones del artículo 73°
de la Ley N° 19.712, del Deporte. No obstante, los recintos deportivos de
carácter particular sólo estarán exentos mientras mantengan convenios
para el uso gratuito de sus instalaciones deportivas con colegios
municipalizados o particulares subvencionados, convenios que para tal
efecto deberán ser refrendados por la respectiva Dirección Provincial de
Educación y establecidos en virtud del Reglamento que para estos efectos
fije el Ministerio de Educación y el Instituto Nacional del Deporte”.
Cabe precisar que, como consecuencia del reproche aludido en este
considerando, la requirente cuestiona a su vez la constitucionalidad del
artículo 2° de la Ley N° 17.235, en la parte referida al nuevo cuadro
anexo N° 1, nómina de exenciones al impuesto territorial, párrafo I,
exención del 100%, letra b, número 3, por cuanto la norma citada, siendo
resultado de la modificación ordenada por el artículo 2º de la Ley Nº
20.033, resultaría ser inconstitucional por los mismos motivos;
SEPTUAGESIMO SEPTIMO:
Que según el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua, exención es la “franqueza y libertad que
uno goza para eximirse de algún cargo u obligación” (Diccionario de la
Real Academia de la Lengua, 1992, p. 932). A su vez, la exención fiscal
es aquella ventaja fiscal de la que por ley se beneficia un contribuyente
y en virtud de la cual es exonerado del pago total o parcial de un
tributo;
SEPTUAGESIMO OCTAVO: Que la doctrina especializada, a su
turno, ha indicado que la exención es “el efecto de ciertas normas en
cuya virtud determinados supuestos incluidos en el ámbito del hecho
imponible del tributo, no llegan, sin embargo, a producir las
consecuencias jurídicas que derivan de éste y que se resumen en el
nacimiento de la obligación tributaria”. (Carmelo Lozano Serrano,
Exenciones tributarias y derechos adquiridos, 1988, p. 18). Constituye en
definitiva “el efecto de ciertos supuestos de hecho incluidos en el ámbito
del hecho imponible cuya realización, pese a ello, no da lugar al
surgimiento de la obligación tributaria de pago, constituyendo, pues, una
excepción a los efectos normales
derivados de la realización de aquél”. (Juan Martín Queralt y otros,
Curso de Derecho Financiero y Tributario, 1999, p. 294). También se ha señalado
que la exención importaría “la eliminación del nacimiento de una
obligación tributaria que en caso de no existir la exención, llegaría a
producirse como consecuencia de la
realización de un determinado
hecho”. (Fernando Sainz de Bujanda, Lecciones de Derecho Tributario,
1993, p. 211);
SEPTUAGESIMO NOVENO: Que, como se ha explicitado en mayor
extensión en los capítulos II y III del presente fallo, la circunstancia
de que un determinado contribuyente o, en su caso, una actividad o un bien
específico se encuentre exento del pago de un determinado tributo, debe
encontrarse suficientemente establecida en una ley, al tenor del principio
de reserva legal consagrado en los artículos 19, Nº 20, 63 y 65 de la
Constitución Política de la República;
OCTOGESIMO: Que, ciertamente, se trata de una materia que
también debe quedar reservada al legislador, puesto que la Constitución
–en sus artículos 19 Nºs 2 y 22- prohíbe cualquier discriminación
arbitraria, de modo que “las discriminaciones establecidas en cuanto a
la circunstancia de exonerar a ciertos contribuyentes de la obligación de
pago, debe ajustarse en su total contenido a los principios de legalidad e
igualdad tributaria”. (Bárbara Meza E. y David Ibaceta M., El principio
constitucional de legalidad en materia tributaria, Cuadernos del Tribunal
Constitucional Nº 37, 2007, p. 142). En otras palabras, “corresponde
entonces que la ley consagre efectivamente las exoneraciones y que no deje
librada a la voluntad discrecional del Poder Ejecutivo la posibilidad de
otorgarlas”. (Juan Carlos Peirano Facio, Protección Constitucional de
los Contribuyentes, 2000, p. 81). Y es que –evidentemente- poco o nada
valdría el principio de reserva legal tributaria si las obligaciones
establecidas en virtud de una ley pudieran ser modificadas o, más bien,
suprimidas por un simple acto administrativo. Es por lo mismo que, se ha
señalado, la única forma válida de legislar en materia de exenciones
tributarias es la de “señalarlas íntegramente, en cuanto a sus tipos,
en la ley, determinando el género de éstas, los requisitos de su
procedencia y las condiciones que debe reunir el contribuyente para
beneficiarse con ellas, de esta forma podrá más tarde la Administración
realizar un proceso de selección de los contribuyentes y de los casos en
que procede aplicar la exención, para lo cual la Administración
tributaria deberá sujetarse a los, ya comentados, conceptos
indeterminados”. (Meza e Ibaceta, ob. cit., p. 143). Así las cosas,
resulta concordante con el principio de reserva legal tributaria el que
todas las exenciones y, en general, los beneficios tributarios, como
igualmente su modificación o eliminación –al tenor de lo prescrito en
los artículos 19 Nºs 20 y 22 de la Constitución Política de la República-,
queden suficientemente establecidos por el legislador. Una tesis
contraria, como se ha sostenido, “implicaría una inaceptable asimetría
en la medida que unas actuaciones –establecimiento de las exenciones-
quedarían cubiertas por la reserva legal, en tanto que en el resto
–modificación y supresión- no ocurriría lo propio”. (Clemente Checa
González, Interpretación y aplicación de las normas tributarias -análisis
jurisprudencial-, 1998, p. 166). En síntesis, como se ha precisado sobre
el alcance de este punto, “las exenciones constituyen, en esencia,
elementos que por consideraciones objetivas o subjetivas determinan un
tratamiento especial o, si se quiere, no igualitario. Por ello no puede
ser sino el legislador el que determine su procedencia y los elementos en
que se funda”. (Víctor Manuel Avilés Hernández, Legalidad Tributaria,
p. 107). En definitiva, sólo en virtud de una ley, de iniciativa
exclusiva del Presidente de la República, cuya discusión debe originarse
en la Cámara de Diputados, se puede establecer tributos o, por el
contrario, eximirse de los mismos o modificarse su alcance;
OCTOGESIMO PRIMERO: Que, sin perjuicio de lo anterior, y
como se ha analizado con mayor extensión en el capítulo III del presente
fallo, no resulta constitucionalmente reprochable que el legislador remita
a la autoridad administrativa la precisión de detalle de algunos
conceptos. Sin embargo, como se ha consignado, “los conceptos deben ser
determinables según la ley al punto de excluir toda discrecionalidad y
establecer una sola solución jurídicamente procedente”. (Víctor
Manuel Avilés Hernández, Legalidad Tributaria, p. 58). En concordancia
con ello es que los tribunales superiores de justicia han reiterado que
una exención establecida por la ley no puede ser modificada o adicionada
con nuevos requisitos, por un texto reglamentario (Corte de Apelaciones de
La Serena, 24 de septiembre de 1981). A su turno, la Corte Suprema ha señalado
como improcedente el establecimiento de requisitos en materia de exención
por la autoridad administrativa, por tratarse de situaciones de reserva
legal. (Revista de Derecho y Jurisprudencia, 1984, Tomo 81, Nº 2, sec. 5ª.,
p. 110; 1985, Tomo 82, Nº 1, sec. 5ª., p. 59; Tomo 85, Nº 2, sec. 5ª.,
p. 178, y Gaceta Jurídica Nº 81, 1987, p. 33, y Nº 98, 1998, p. 26);
OCTOGESIMO SEGUNDO:
Que la requirente, en relación al precepto legal que se impugna en este
capítulo, señala que contravendría el artículo 19 Nº 20 de la
Constitución Política de la República, específicamente el principio de
reserva legal tributaria, en cuanto quedaría en manos de la mera
discrecionalidad de la administración la concurrencia de los requisitos
de la exención del impuesto territorial;
OCTOGESIMO TERCERO:
Que la disposición legal en cuestión establece que, como regla general,
los bienes raíces de uso deportivo se encuentran exentos del pago del
impuesto territorial e igualmente los recintos deportivos de carácter
particular, pero en este último caso se exige la concurrencia de una
condición, cual es la existencia de convenios cuyo establecimiento queda
entregado a la potestad reglamentaria del Ministerio de Educación y del
Instituto Nacional del Deporte y que -a mayor abundamiento- deben ser
refrendados por la respectiva Dirección Provincial de Educación;
OCTOGESIMO CUARTO: Que, como se sabe, las modificaciones
legales efectuadas con motivo de la dictación de la Ley Nº 20.033
apuntaban a “una racionalización del beneficio de la exención por
impuesto territorial de las actividades económicas que producen rentas y
están vinculadas a la educación y el deporte”, aspirándose a
“fortalecer el principio de equidad en el pago del tributo” (Mensaje
Presidencial, Boletín Nº 2892). Así, se exoneraba del pago del tributo
a los establecimientos destinados a la educación y al deporte en la parte
destinada exclusivamente a estos fines, siempre que no produjeran una
renta distinta de dichos propósitos. La Cámara de Diputados, sin
embargo, agregó la exigencia de “convenios de uso gratuito con los
colegios subvencionados, refrendados por la Dirección Provincial de
Educación”. De este modo, la firma de un convenio fue considerada como
una condición necesaria para el no pago de contribuciones. El Senado
rechazó dicho texto, exigiendo sólo que los bienes raíces cumplieran
con los requisitos dispuestos en el artículo 73 de la Ley Nº 19.712, Ley
del Deporte, norma esta última que declara exentos a las canchas,
estadios y otros recintos en que se practique deportes, previo informe
favorable del Instituto Nacional del Deporte. Como una forma de superar la
divergencia producida, el Ejecutivo propuso una indicación mediante la
cual reproduce el texto aprobado por el Senado, restringiendo la exención,
en lo que se refiere a los recintos deportivos particulares, “a la
condición de que éstos celebren convenios para el uso gratuito de sus
instalaciones deportivas con colegios municipalizados o particulares
subvencionados”, debiendo los referidos convenios “ser refrendados por
la respectiva Dirección Provincial de Educación y sujetos a las normas
de un reglamento dictado conjuntamente por el Ministerio de Educación y
el Instituto Nacional del Deporte”. Incluso se dejó constancia que
“los recintos deportivos aludidos incluye a las instalaciones deportivas
de los denominados clubes de colonia”. (Informe de la Comisión Mixta,
16 de mayo de 2005, Boletín Nº 2892-06). Sobre el alcance del acuerdo,
el Diputado señor Montes destacó que al tenor de la norma aprobada
“los clubes deportivos sólo estarán exentos de contribuciones mientras
mantengan convenios para el uso gratuito de sus instalaciones deportivas
con colegios municipalizados o particulares subvencionados”; de modo tal
que “paga contribuciones si no tiene un convenio para prestar sus
instalaciones deportivas de manera gratuita a dichos colegios” (sesión
Nº 76, de 17 de mayo de 2005). A su vez, el Senador señor Larraín
consignó que la disposición aprobada “se relaciona con la exención de
contribuciones de bienes raíces referidas a recintos deportivos, precisándose
la norma y facilitándose el uso por parte de los establecimientos
educacionales” (sesión Nº 54, de 18 de mayo de 2005);
OCTOGESIMO QUINTO:
Que, sin perjuicio de lo reseñado respecto de la historia fidedigna de la
disposición, como puede apreciarse, el legislador no ha establecido parámetros
objetivos y precisos a los que deba sujetarse la autoridad administrativa
para la concurrencia de la situación de exención del impuesto
territorial, todo lo cual ciertamente contraviene el principio de
legalidad tributaria consagrado en el artículo 19 Nº 20 de la Constitución
Política de la República;
OCTOGESIMO SEXTO: Que, en efecto, como lo señala la
disposición legal que se impugna, los referidos convenios serán “establecidos
en virtud del Reglamento” que al respecto dicte la autoridad
administrativa, lo que supone -en el hecho- que las condiciones para poder
gozar de la exención estarán fijadas en una norma infralegal, lo que
contraviene lo dispuesto en los artículos 19 Nº 20, 63 y 65 de la
Constitución Política de la República, en los términos señalados en
el capítulo II de la presente sentencia;
OCTOGESIMO SEPTIMO: Que, contrariamente a lo señalado por
la defensa fiscal, tampoco se encuentra establecido el procedimiento de
exención en el artículo 73 de la Ley Nº 19.712, Ley del Deporte,
disposición que se limita a señalar que:
“Los
bienes raíces de propiedad del Comité Olímpico de Chile y de las
federaciones deportivas nacionales, y los que estén bajo su administración,
estarán exentos del impuesto territorial, cuando estén destinados a
fines deportivos.
De
igual beneficio gozarán las canchas, estadios y demás recintos dedicados
a prácticas deportivas o recreacionales que pertenezcan a las demás
organizaciones deportivas, previo informe favorable del Instituto, el que
deberá ser fundado”;
De
esta forma, la legislación establece de manera categórica que los
estadios y, en general, los recintos deportivos o recreacionales, se
encuentran exentos del pago del impuesto territorial, bastando al efecto
un informe técnico emanado del Instituto Nacional del Deporte;
OCTOGESIMO OCTAVO:
Que, de este modo, el precepto legal que se impugna contiene una remisión
normativa pura y simple a la potestad reglamentaria de ejecución, sin señalamiento
de pauta alguna a la que deba sujetarse la autoridad administrativa, lo
que repugna al principio de legalidad tributaria, en los términos que se
ha señalado en los capítulos II y III del presente fallo. Así, al tenor
del precepto legal que se cuestiona, será el Reglamento el que establecerá
–por sí y ante sí- las condiciones y características que deban reunir
los convenios que corresponda suscribir a los recintos deportivos
particulares para que en definitiva puedan gozar de la exención del pago
del impuesto territorial, limitándose a indicar exclusivamente que el
sujeto beneficiario del uso gratuito de las instalaciones será un colegio
municipalizado o, en su caso, un particular subvencionado;
OCTOGESIMO NOVENO:
Que, adicionalmente, no debe olvidarse, como lo ha sostenido
reiteradamente este Tribunal, que las disposiciones legales que regulen el
ejercicio de los derechos fundamentales deben reunir los requisitos de
“determinación” y “especificidad”. El primero “exige que los
derechos que puedan ser afectados se señalen, en forma concreta, en la
norma legal”. El segundo requiere que la ley “indique, de manera
precisa, las medidas especiales que se pueden adoptar con tal finalidad”
(Rol Nº 235, consid. 40º). A su turno, si bien la potestad reglamentaria
de ejecución de ley es la única que resulta procedente invocar en relación
con las limitaciones y obligaciones intrínsecas a la función social de
la propiedad, como lo ha señalado esta Magistratura, “ella puede ser
convocada por el legislador, o ejercida por el Presidente de la República,
nada más que para reglar cuestiones de detalle, de relevancia secundaria
o adjetiva, cercana a situaciones casuísticas o cambiantes, respecto de
todas las cuales la generalidad, abstracción, carácter innovador y básico
de la ley impiden o vuelven difícil regular” (Rol Nº 370, consid. 23º).
En consecuencia con lo anterior, no cabe la remisión normativa genérica
y sin delimitación alguna a la potestad reglamentaria. Por lo mismo, como
lo ha precisado esta Magistratura, “no puede la ley, por ende, reputarse
tal en su forma y sustancia si el legislador ha creído haber realizado su
función con meros enunciados globales, plasmados en cláusulas abiertas,
o a través de fórmulas que se remiten, en blanco, a la potestad
reglamentaria, sea aduciendo o no que se trata de asuntos mutables,
complejos o circunstanciales. Obrar así implica, en realidad, ampliar el
margen limitado que cabe reconocer a la discrecionalidad administrativa,
con detrimento ostensible de la seguridad jurídica”. (Rol Nº 370,
consid. 19º). No debe olvidarse, por lo demás, que de conformidad a lo
establecido en el artículo 19 Nº 22 de la Constitución Política de la
República, sólo compete al legislador el establecer beneficios o gravámenes
especiales, teniendo presente –como nos lo recuerda la doctrina
especializada- que la historia fidedigna de dicha norma constitucional
demuestra que su intención fue “eliminar la posibilidad de que la
Administración estableciera beneficios para personas, entes o actividades
determinados, y que en este supuesto los beneficios o gravámenes deben
establecerse por ley”. (Mario Verdugo M. y otros, Derecho
Constitucional, Tomo I, p. 294);
NONAGESIMO: Que, como ha quedado explicado en las
consideraciones precedentes, si bien el legislador ha señalado que para
gozar de la exención del pago del impuesto territorial es menester la
existencia de convenios que permitan el uso de las instalaciones
deportivas a estudiantes de colegios municipalizados o particulares
subvencionados, ello no aparece delimitado de manera clara y precisa y, lo
que es peor, queda reservado a la mera discrecionalidad de la autoridad
administrativa, a quien se faculta para establecer las condiciones de los
referidos acuerdos, de manera tal que, en definitiva, la exoneración de
la obligación tributaria será fijada en la forma, extensión y modalidad
que determine la potestad reglamentaria, con clara infracción de la
Constitución Política de la República y del principio de reserva legal
tributaria, y así se declarará, habida consideración que el legislador
no le fijó parámetros, límites o criterio alguno a la norma infralegal
para su adecuada concurrencia, en los términos explicitados en los capítulos
II y III de la presente sentencia;
NONAGESIMO PRIMERO: Que,
tal como ya lo ha señalado esta Magistratura, habiéndose acogido la acción
de inaplicabilidad en relación a este reproche, referido a la reserva
legal en materia de exención tributaria, se hace innecesario hacerse
cargo de las demás alegaciones de la requirente en relación a este
precepto, esto es, al artículo 2º de la Ley Nº 20.033, modificatoria
del Cuadro Anexo Nº 1 de la Ley de Impuesto Territorial Nº 17.235, párrafo
I, exención del 100%, letra b), número 3, correspondiente a las normas
sobre exención tributaria aplicables a los recintos deportivos de carácter
particular;
Y
VISTO lo
dispuesto en los artículos 6º, 7º, 19 Nºs. 20, 21 y 24, 63, 65,
93 y demás
citados de la Constitución Política y en las disposiciones
pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional,
SE
RESUELVE: QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO
A FOJAS 1, sólo
en cuanto se declara inaplicable, en la causa sobre reclamo de avalúo Rol
Nº 10.215-06, que se sigue ante el Director Regional del Servicio de
Impuestos Internos, las expresiones “y establecidos en virtud del
Reglamento que para estos efectos fije el Ministerio de Educación y el
Instituto Nacional del Deporte”, a que alude el artículo 2º de la Ley
Nº 20.033, modificatoria del Cuadro Anexo Nº 1 de la Ley de Impuesto
Territorial Nº 17.235, párrafo I, exención del 100%, letra b), número
3.
Déjese
sin efecto la orden de suspensión
decretada a fojas 176.
Acordada en la parte que acoge y declara inaplicables las
expresiones “y establecidos en virtud del Reglamento que para estos
efectos fije el Ministerio de Educación y el Instituto Nacional del
Deporte, contenidas en el artículo 2º de la Ley 20.033, modificatoria
del Cuadro Anexo Nº 1 de la Ley de Impuesto Territorial Nº 17.235, párrafo
I. exención del 100%, letra b), número 3”, con el voto en contra de los Ministros
señores Hernán Vodanovic Schnake, Jorge
Correa Sutil y Francisco Fernández Fredes,
quienes estuvieron por rechazar en todas sus partes la acción impetrada,
teniendo para ello presentes las siguientes consideraciones:
1.
Que, a diferencia de lo razonado en los considerandos 80 a 91 de la
sentencia, a juicio de estos disidentes, lo dispuesto en el artículo 2º
de la Ley 20.033 cumple con el requisito constitucional de que la exención
del tributo se encuentre establecida por ley. En efecto, en la especie, es
la ley y no el reglamento, en que ésta delega la regulación de aspectos
no esenciales, la que identifica claramente el tributo que puede ser
objeto de exención (el territorial); determina con claridad y precisión
quiénes pueden ser objeto de tal exención (los recintos deportivos de
carácter particular); precisa el monto de tal exención (en un cien por
ciento del impuesto) y, por último, señala la condición requerida para
gozar de tal beneficio (mantener convenios para el uso gratuito de sus
instalaciones deportivas con colegios municipalizados o particulares
subvencionados). En tales condiciones, debe concluirse que los preceptos
impugnados cumplen con el principio de legalidad que, para una exención
tributaria, exige el numeral 1º del inciso cuarto del artículo 65 de la
Carta Fundamental, pues lo que tal precepto exige es que sea una ley, de
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, la que establezca
determinadamente la exención, lo que se cumple en este caso al quedar
constituida por la ley y al ser la ley específica en determinar los
beneficiarios, el monto alcanzable y la condición suspensiva
a que está supeditado el privilegio;
2. Que el legislador
no ha incurrido en quebrantamiento de una prohibición constitucional al
determinar que los convenios que se suscriban entre dos entidades
individualizadas en la propia ley, con un objeto también prescrito en
ella, y que habilitarán a la entidad deportiva para eximirse del
impuesto, deban cumplir con requisitos que no detalla, sino que delega en
un reglamento. Por los fundamentos que se exponen en el apartado III de la
sentencia, debe concluirse que la reserva legal prohíbe establecer
exenciones por reglamento, pero no prohíbe, a la ley que las estatuye,
delegar la regulación de cuestiones que no consisten en la determinación
del impuesto que se exime, ni de la cuantía y los beneficiarios de tal
exención. Lo que la Constitución reserva a la ley es el acto de
establecer una exención y las cuestiones esenciales o definitorias de la
misma, ya señaladas, y que, en la especie, se cumplen. No puede estimarse
que la ley haya delegado esa facultad o algún elemento de su esencia por
el hecho de no haber establecido por sí misma las condiciones bajo las
cuales debe celebrarse un convenio entre dos entidades para que opere la
referida exención. Las condiciones esenciales, cuales son la exención,
su monto y los beneficiarios de la misma, están determinados en la ley.
Las condiciones que habrán de cumplir los convenios, que son
un requisito para gozar del beneficio, son materias típicamente
reglamentarias, pues deben considerar aspectos técnicos y circunstancias
cambiantes y hacer distinciones entre las diversas situaciones que pueden
presentarse, conforme a las distintas realidades que pueden tener las
entidades deportivas y educativas capaces de hacer convenios, para que se
cumpla, por una parte, con el fin social al que ese incentivo de exención
tributaria sirve y, por otra, que no sean tan gravosas que impidan acceder
al beneficio tributario. Lograr tal equilibrio exige hacer distinciones
entre situaciones múltiples y mudables
y, por ende, no es razonable ni prudente exigir que tales aspectos no
esenciales y técnicos queden regulados en la ley;
3.
Que los fines de la reserva legal, consistentes en garantizar que sólo
luego de una deliberación en el Congreso Nacional, donde confluye la
representación de mayorías y minorías, y con participación del
Ejecutivo, se aprueben exenciones tributarias, no exigen que
las normas legales respectivas entren en cuestiones reglamentarias,
propias de la potestad normativa del Presidente de la República. Esta
Magistratura ha establecido reiteradamente que, para restringir derechos
constitucionales, el principio de reserva legal exige de una determinada
“densidad
normativa” por parte del legislador, la que se satisface cuando ésta
alcanza suficiente determinación y especificidad: “…las
disposiciones legales que restrinjan determinados derechos, deben reunir
los requisitos de “determinación” y de “especificidad”; el
primero exige que los derechos que puedan ser afectados se señalen en
forma concreta en la norma legal; y el segundo requiere que la misma
indique, de manera precisa, las medidas especiales que se puedan adoptar
con tal finalidad y que, cumplidos que sean dichos requisitos, será
posible y lícito que se haga uso de la potestad reglamentaria de ejecución,
pormenorizando y particularizando, en los aspectos instrumentales, la
norma para hacer así posible
el mandato legal.” (Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Rol 388,
citando, a su vez, la de 26 de junio de 2001, Rol Nº 325). En la especie,
como se ha razonado en los dos considerandos que anteceden, la norma
legal, al establecer el tipo de impuesto que puede eximirse, la cuantía
de la exención, los sujetos
beneficiarios y la condición del beneficio, cumple con estas exigencias
establecidas para limitar derechos, en circunstancias,
por lo demás, que en la especie no se trata de gravar
impositivamente a favor del Estado, sino de eximir de un tributo, respecto
de lo cual el convenio no es
una imposición heterónoma, sino una opción autónoma del recinto
deportivo, aun cuando esté establecida como una condición necesaria para
gozar de tal beneficio tributario;
4.
Que, de ese modo, la ley ha cumplido con la densidad normativa
necesaria y ha delegado legítimamente en la potestad reglamentaria de
ejecución, la regulación de aspectos no esenciales que habrán de
permitir y facilitar su ejecución. Si tal reglamento al que la ley delega
regular las condiciones de los convenios violare, por cualquier motivo, la
Carta Fundamental, sería posible ejercer acciones destinadas a
invalidarlo y a restablecer el imperio del derecho. Tales medios de
impugnación no consisten, sin embargo, en la acción de inaplicabilidad
que ahora se resuelve, reservada sólo a inaplicar preceptos legales;
5. Que, por último
y a mayor abundamiento, al acogerse la acción de inaplicabilidad en la
forma en que lo hace el fallo, no se obtiene la finalidad de dar más
densidad a la norma legal, sino que, al validarse la exención, pero
prohibirse la dictación del reglamento destinado a facilitar su aplicación,
se verifica el efecto de entregar más discreción a la respectiva Dirección
Provincial de Educación en el acto de la refrendación de los convenios,
y de dar mayor libertad a los recintos deportivos y a los
establecimientos educacionales para acordar convenios, lo que puede
desproteger a la parte más débil de esta relación y
malograr los fines sociales que la norma quiso alcanzar a través
de condicionar de este modo la
exención tributaria.
Redactó
la sentencia el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán y la disidencia
el Ministro señor Jorge Correa Sutil.