La Corte indicó que cabía analizar si la inacción del Director Regional en su calidad de Juez Tributario, prolongada injustificadamente en el tiempo, vulneraba los principios de probidad, (el artículo 62 Nº 8 de la ley 18.575 dispone que constituye una infracción a la probidad administrativa contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen el desempeño de los cargos públicos, con grave entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos ciudadanos ante la Administración) eficacia y eficiencia, e impulsión de oficio ( el artículo 3 inciso segundo de la ley 18.575 señala que la Administración del Estado deberá observar entre otros los principios de eficiencia, eficacia e impulsión de oficio del procedimiento), configurando una circunstancia sobreviviente en términos tales que generaba una desaparición del objeto del procedimiento, configurándose así la hipótesis especial de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 14 inciso final de la ley 19.880, circunstancia que permitiría hablar de una suerte de “decaimiento del procedimiento administrativo”, aunque lo correcto era la “terminación anticipada del procedimiento por desaparición sobreviniente del objeto”.
En el mismo sentido, sostuvo que la expresión “sobreviniente” decía relación con “lo que surge con posterioridad”, y en tal caso debe considerarse que la demora excesiva e injustificada en la tramitación de un procedimiento administrativo iniciado de oficio por la administración afectaba “el contenido jurídico del procedimiento administrativo tornándolo ilegítimo, sin perjuicio de que el propio órgano de la Administración con su inacción atentaba gravemente contra los intereses patrimoniales del Estado, llamado precisamente a resguardar.
Así, se determinó que la inacción de la administración, prolongada injustificadamente en el tiempo, más allá de los tres años prescripción de la deuda tributaria no sólo vulneraba los principios de probidad, eficacia y eficiencia, celeridad, conclusivo y de economía, sino que configuraba una circunstancia sobreviviente que conllevaba “la desaparición del objeto del procedimiento”, ya que claramente era contraria a la idea de eficacia administrativa y de garantía a los administrados, configurando la hipótesis especial de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 14 inciso final de la ley 19.880.
Además, se tuvo en cuenta que constaba que con fecha junio de 2009 se habían presentado observaciones a la prueba, permaneciendo inactivo el procedimiento desde Julio de 2009, cuando se proveyó dicha presentación, hasta marzo de 2013 cuando el Director del Regional del Servicio de Impuestos Internos recibió la causa a prueba. Es decir la causa de autos estuvo paralizada por tres años ocho meses.
El texto de la sentencia es el siguiente:
“Temuco, veinte de noviembre de dos mil catorce.
VISTO:
Se reproduce la sentencia de fecha catorce de Agosto de dos mil trece, que rola a fs. 80 a 83 vta. de autos, con excepción de sus considerandos 1 al al 25, que se eliminan y teniendo además presente:
1.- Que, el libro III del Código Tributario, intitulado «De los tribunales, de los procedimientos y de la prescripción», los artículos 115.1, 119 y 120 establecían que los directores regionales del SII conocerían, en primera o en única instancia —según fuese el caso— las reclamaciones de los contribuyentes, mientras que las cortes de apelaciones conocerían, en segunda instancia, los recursos de apelación que se dedujeran contra las resoluciones de dichos directores regionales. A lo anterior se sumaba la circunstancia de que los artículos 134, 136 y siguientes del mismo código referían acerca de la «sentencia de primera instancia», del «fallo de primera instancia» o de la «sentencia que falle el reclamo», todas ellas dictadas por el mismo director regional o «juez tributario» y en posición de ser objeto de «apelaciones» o «recursos de apelación» ante la corte respectiva.
2.- Que, dicho procedimiento, tenía en consecuencia un doble carácter, por una parte era un procedimiento administrativo, pero al mismo tiempo tenía también una naturaleza jurisdiccional, al punto que sus decisiones podían ser apeladas ante la Iltma. Corte de Apelaciones. Como procedimiento administrativo, las actuaciones del mismo se someten a las normas reguladoras al efecto existentes.
3.- Que conforme al artículo 1º de la ley 19.880 en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria. No existiendo procedimientos especiales excluidos de los estándares esenciales de la ley citada, salvo norma legal manifiesta en sentido contrario, esta normativa tiene aplicación supletoria en la fase administrativa del procedimiento tributario.
4.- Que, el artículo 14, párrafo tercero, de la ley 19.880 indica como causal de terminación del procedimiento administrativo “la desaparición sobreviviente del objeto del procedimiento”, (que no se debe confundir con la satisfacción del objeto de la pretensión), agregando que, en tal caso, la resolución que declara la terminación consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Por su parte el artículo 40, párrafo segundo, del mismo texto legal indica como causal de terminación “la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevivientes”. Según Jesús González Pérez (La Ley Chilena De Procedimiento Administrativo. Revista de Administración Publica Nº 162. Septiembre Diciembre 2003. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Plaza de la Marina Española. Madrid) las expresiones no son las adecuadas ya que más que causas determinantes de “imposibilidad material” de continuar el procedimiento, las que dan lugar a la terminación son las causas que privan al procedimiento de razón de ser, una de las cuales es la que determina el artículo 14 de la Ley 19880: “desaparición sobreviviente del objeto”. Consecuencia de ello es que esta causal debe ser entendida como circunstancias de cualquier índole, que cambian las condiciones bajo las cuales se inició el procedimiento, y que conllevan que el necesariamente no pueda continuar.
5.- En este sentido nuestra normativa es mucha más amplia que la española, (art. 87 de la ley 30/1992) en la cual se basó la ley 19.880, la cual solo considera como causal de terminación la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, esto es la hipótesis del artículo 40 párrafo segundo de la ley 19.880. En cambio en Chile, a dicha hipótesis se le debe agregar la del artículo 14 que incorpora la desaparición sobreviviente del objeto del procedimiento. De allí que por la suma de ambas causales es factible concluir, como ya se precisó, que la causal de terminación anticipada se configura ante cualquier circunstancia, que cambia las condiciones bajo las cuales se inició el procedimiento, haciendo inviable que pueda continuar.
6.- Que, en este contexto, cabe analizar si la inacción de la administración, prolongada injustificadamente en el tiempo, que vulnera los principios de probidad, (el articulo 62 Nº 8 de la ley 18.575 dispone que constituye una infracción a la probidad administrativa contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen el desempeño de los cargos públicos, con grave entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos ciudadanos ante la Administración) eficacia y eficiencia, e impulsión de oficio ( el artículo 3 inciso segundo de la ley 18.575 señala que la Administración del Estado deberá observar entre otros los principios de eficiencia, eficacia e impulsión de oficio del procedimiento), configura una circunstancia sobreviviente en términos tales que genera una desaparición del objeto del procedimiento, configurándose así la hipótesis especial de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 14 inciso final de la ley 19.880 que ha sido antes citada, circunstancia que permitiría hablar de una suerte de “decaimiento del procedimiento administrativo”, como así se han indicado en algunos fallos, aun cuando la expresión no sea la más feliz, para graficar esta situación, ya que lo correcto sería la de “terminación anticipada del procedimiento por desaparición sobreviniente del objeto”, que será la que se empleará en adelante.
7.- Que, el objeto del procedimiento administrativo, es que la Administración a la hora de actuar se sujete siempre a las reglas del Derecho, a fin de que sus actos no resulten antijurídicos o ilegales; ( art. 7 Constitución Política) la protección o tutela de los derechos e intereses de quienes intervienen en el procedimiento, ( art. 17 de la ley 19.880) y que las técnicas del procedimiento deben dirigirse hacia la obtención de una mayor eficacia, haciendo el procedimiento simple, rápido y económico. Clave en relación este último objeto son el principio de celeridad del artículo 7º de la ley 19.880 que implica que el procedimiento administrativo, debe desarrollarse con dinamismo y con rapidez en sus actos, siendo clave el rol de impulso de oficio de la autoridad administrativa; el principio conclusivo, establecido en el artículo 8 de la ley 19.880, conforme al cual todo el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio, que se pronuncie sobre la cuestión de fondo, y en el cual exprese su voluntad, y el principio de economía procedimental, reconocido por el art. 9 de la ley 19.880, conforme al cual la Administración debe responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando trámites dilatorios.
8.- Que, tal como señala Rafael Estrena Cuesta “la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que constituyen el eje de la rama del derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia de lo que ocurre con el Derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para defender la seguridad de estos al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos”( Curso de Derecho Administrativo. Volumen I . Edit. Tecnos Undécima Edición, 1995.- Pág. 224) En este mismo sentido Eduardo García de Enterría y Tomas Fernández señalan que “ el procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es también, y muy principalmente, la de la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, intérpretes de ese interés, y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo” ( Curso de Derecho Administrativo Tomo I. Editorial Civitas. Madrid. Quinta Edición. Pág. 421. Año 1991)
9.- Que, la expresión “sobreviniente”, dice relación con “lo que surge con posterioridad”, y en este caso debe considerarse que la demora excesiva e injustificada en la tramitación de un procedimiento administrativo iniciado de oficio por la administración afecta “el contenido jurídico del procedimiento administrativo tornándolo ilegítimo, sin perjuicio de que el propio órgano de la Administración con su inacción atenta gravemente contra los intereses patrimoniales del Estado, llamado precisamente a resguardar”, tal y como se ha señalado por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 06 de Agosto de 2012 (Rol Nº 2670-2011).
10.- Que, en la búsqueda de un criterio rector para establecer cuando dar por establecido que la inacción de la Administración conlleva la desaparición del objeto del procedimiento administrativo tributario, descrito en el motivo primero, aplicamos el criterio definido en la sentencia de la Excma. Corte Suprema de fecha 06 de Agosto de 2012, (Rol Nº 2670-2011), “hay que estarse a los plazos que el Código Tributario contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos 200 y 201 de dicho Código, la regla general en materia de prescripción es de tres años, por lo que resulta lógico sostener que pasado el plazo de tres años sin que el Servicio de Tesorerías haya realizado en el procedimiento gestión alguna para proseguir con el cobro de los impuestos adeudados”, se produce la desaparición del objeto del procedimiento administrativo. En efecto, después de más de tres años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia el procedimiento de cobro de impuestos, “siendo estéril para el fin señalado, quedando vacío de contenido y sin fundamento jurídico que lo legitime, pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e injustificada”. En efecto, un procedimiento cuya tramitación es contraria a la rapidez, agilidad, y flexibilidad que exige el derecho nacional, no da satisfacción a las necesidades públicas y no respeta las garantías debidas al administrado reconocidas, desnaturalizando con ello su objeto, y conllevando así su terminación por esta causa.
11.- Que, dado lo anterior, se determina que la inacción de la administración, prolongada injustificadamente en el tiempo, más allá de los tres años prescripción de la deuda tributaria no sólo vulnera los principios de probidad, eficacia y eficiencia, celeridad, conclusivo y de economía, sino que configura una circunstancia sobreviviente que conlleva “la desaparición del objeto del procedimiento”, ya que claramente es contraria a la idea de eficacia administrativa y de garantía a los administrados, configurando la hipótesis especial de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 14 inciso final de la ley 19.880.
12.- Que, consta en autos, que con fecha 26 de junio de 2009 se presentan observaciones a la prueba, permaneciendo inactivo el procedimiento desde el 15 de Julio de 2009, cuando se provee dicha presentación, hasta el 26 de marzo de 2013 cuando el Director del Regional del Servicio de Impuestos Internos recibe la causa a prueba. Es decir la causa de autos estuvo paralizada por tres años ocho meses, como se constata de fs.71 a fs. 74 de autos.
13.- Que, en este contexto, es de toda evidencia que respecto del procedimiento administrativo tributario, objeto de apelación en estos autos, se configuró la hipótesis especial de terminación anticipada por desaparición sobreviniente del objeto prevista en el artículo 14 inciso final de la ley 19.880, que equivale a lo que se ha dado en llamar “decaimiento del procedimiento, razón por la cual será acogida la apelación de autos, dejándose sin efecto la sentencia apelada, y declarándose terminado el procedimiento, por la causal antes expresada.
Por las consideraciones precedentes y visto además lo dispuesto en los artículos 200 y siguientes del Código Tributario; artículos 1,7,8 14, 17 y 40 de la ley 19.880 artículos 144 y 170 del Código de Procedimiento Civil; y demás normas legales pertinentes, SE RESUELVE, que se revoca la sentencia de fecha 14 de Agosto de 2013, que rola a fs. 80 a 83 vta. de autos y en su lugar SE DECLARA terminado el procedimiento administrativo tributario de autos por desaparición sobreviniente de su objeto, sin costas, por haber tenido el Servicio de Impuestos Internos motivo plausible para litigar.
Redacción del abogado Integrante Roberto Contreras Eddinger.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.”