Diagnóstico del sistema tributario chileno

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1.- Introducción

El actual sistema tributario chileno es el resultado de una serie de reformas profundas de la estructura y la administración tributaria de los impuestos directos e indirectos, ocurridas en las dos últimas décadas. Estas reformas se orientaron a corregir las ineficiencias que contenía el anterior sistema, el cual distorsionaba las decisiones de los agentes económicos y no permitía generar los recursos suficientes para el financiamiento del Estado.

El resultado de estas reformas es un sistema tributario que, al menos en términos de comparación internacional, satisface en una buena medida los objetivos económicos y administrativos deseables de un sistema impositivo. En efecto, la carga tributaria en Chile, ascendente a 17,8% del PIB, se encuentra en un rango medio a nivel internacional. Por su parte, la estructura tributaria exhibe una gran preponderancia de los impuestos al consumo y una menor participación de los impuestos a la renta. En la recaudación de los impuestos al consumo, predomina fuertemente el IVA, el cual tiene pocas exenciones y tasas especiales. Respecto del impuesto a la renta, las utilidades de las empresas se hallan gravadas con una tasa relativamente pequeña y pareja, y su tributación además está integrada con el impuesto personal, evitando la doble imposición.

No obstante lo anterior, el sistema tributario chileno está lejos del óptimo. Aún persisten una serie de situaciones particulares que ocasionan ineficiencias; existe una marcada inequidad en el tratamiento tributario de las rentas del capital y del trabajo; y, por sobretodo, hay mucho por hacer en cuanto a la simplificación de la estructura tributaria, particularmente en relación con el Impuesto a la Renta, que es la mayor fuente de complejidad de nuestro sistema tributario. También resulta vital abordar el tema de la evasión, puesto que en la medida en que ésta se reduzca, el fisco podrá contar con mayores recursos financieros para hacer frente a las múltiples necesidades del país.

En este sentido, el presente documento tiene como propósito realizar un breve diagnóstico del sistema tributario chileno, poniendo énfasis en aquellos aspectos que podrían ser mejorados en una futura reforma tributaria.

En la sección 2 se analizan los atributos que generalmente se consideran deseables para un sistema tributario. En la sección 3 se muestra la carga tributaria de Chile en comparación con otros países. En la sección 4 se analizan los distintos impuestos que conforman la estructura tributaria chilena, señalando las principales deficiencias que a nuestro juicio debieran ser abordadas en el futuro. En la sección 5 se discute el tema de la evasión tributaria, mostrando los niveles que esta alcanza y por qué es importante reducirla. Finalmente, en la sección 6 se discuten los desafíos de la administración tributaria.

2.- Atributos a Considerar en el Diseño de la Política Tributaria

La literatura en finanzas públicas discute ampliamente las características o atributos de una buena estructura tributaria. Diversos autores han propuesto variadas clasificaciones de atributos, no obstante que siempre es posible distinguir a lo menos los siguientes: Suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad.

2.1- Suficiencia

Este atributo se refiere a la capacidad del sistema tributario para proveer los recursos necesarios para financiar el gasto público. Ciertamente, el déficit fiscal no es un tema relevante para Chile desde hace ya varios años, producto de un manejo responsable de la economía. Sin embargo, las necesidades en materia de gasto social e inversión pública siguen siendo muchas, por lo cual el sistema tributario debiera ser capaz de proveer estos recursos en el futuro.

La forma más sencilla de elevar la recaudación es subiendo las tasas impositivas, pero es bien sabido que ello genera mayores distorsiones en la economía, e incentiva la evasión y la elusión. Una manera más eficiente de elevar los ingresos es reduciendo la evasión tributaria. En Chile la evasión es del orden del 24%, mientras que en los países desarrollados se ubica en niveles de un dígito. Una estrategia orientada a alcanzar niveles de evasión similares a los de países desarrollados permitiría contar con estos mayores recursos, e incluso, permitiría moderar los niveles de algunas tasas impositivas.

2.2.- Eficiencia

En general, los impuestos distorsionan las decisiones de los agentes económicos, incentivando la sustitución de bienes gravados por bienes no gravados, por ejemplo, trabajo por ocio.

Las distorsiones causadas por los impuestos pueden ser significativas. Estudios desarrollados para los Estados Unidos[1] estiman que cada dólar adicional recaudado con mayores impuestos generaría pérdidas de bienestar, por sustitución de actividades, que fluctúan entre 17 y 56 centavos de dólar. En consecuencia, los sistemas tributarios debieran promover y fortalecer impuestos eficientes, vale decir, impuestos que distorsionen lo menos posible las decisiones de los agentes económicos, o bien, en aquellos casos donde existen externalidades negativas, impuestos que apunten a corregirlas.

Las reformas tributarias llevadas a cabo en Chile, en los años setenta y ochenta, avanzaron de manera significativa en esta materia. En el ámbito de los impuestos indirectos, se emigró desde el impuesto a las ventas de múltiples etapas --o impuesto en cascada-- hacia el impuesto al valor agregado. La razón es que el primero distorsiona los precios de los productos, encareciendo aquellos que en su elaboración requieren de más etapas productivas. El IVA en cambio es un impuesto neutral, puesto que grava con la misma tasa efectiva a todos los bienes y servicios consumidos.

En el ámbito de los impuestos a la renta, los cambios fundamentales en el sistema tributario chileno ocurrieron en la reforma de 1974, con la dictación de una ley de impuestos a la renta integral de amplia cobertura que, en el caso del impuesto a las empresas, abarca casi todos los sectores de actividad con una tasa única. Con esto se persigue que la asignación de recursos entre sectores esté guiada por criterios de rentabilidad y no por razones tributarias. También, en el año 1984, se establece la integración de los impuestos a las empresas con los impuestos personales de sus dueños, con objeto de evitar la doble tributación sobre una misma renta. Esto se traduce en que el impuesto pagado por la empresa constituye crédito para los impuestos personales de sus dueños.

2.3.- Equidad

La equidad de un sistema tributario se entiende en dos sentidos: horizontal y vertical. La equidad horizontal hace referencia a que contribuyentes con el mismo nivel de riqueza deben pagar la misma cantidad de impuestos. La equidad vertical apunta a que mientras mayor sea la capacidad contributiva de una persona, mayores deben ser los impuestos que pague, como proporción de esta capacidad.

La importancia fundamental de la equidad radica en que en la medida que los contribuyentes perciban que el sistema tributario es justo, existirá una mayor aceptación del mismo, lo cual es vital para que haya cumplimiento voluntario.

Equidad Horizontal:

La ausencia de equidad horizontal generalmente va acompañada de ineficiencias. En efecto, las personas desvían recursos hacia aquellas actividades menos gravadas. Además, la desgravación de determinadas rentas, personas o productos, obliga a elevar las restantes tarifas con el objeto de mantener la recaudación.

Una fuente importante de inequidad horizontal es la evasión tributaria. Serra (1998) señala que cuando la evasión es generalizada, los contribuyentes sienten una menor obligación de cumplir y ven mayores espacios de evasión; por lo tanto estamos frente a un círculo vicioso en el cual la evasión se retroalimenta en desmedro de la equidad horizontal.

Equidad Vertical:

Tradicionalmente se le ha atribuido a los impuestos la función de mejorar la distribución del ingreso. Para ello, los sistemas tributarios cuentan con impuestos a la renta progresivos y tasas adicionales a la venta de bienes considerados de lujo, entre otras herramientas de progresividad. Sin embargo, este rol distributivo de los impuestos ha perdido fuerza en las últimas décadas, debido a varias razones. En primer lugar, la evidencia empírica muestra que los impuestos altamente progresivos que existieron en el pasado no tuvieron éxito en mejorar la distribución del ingreso. Engel y otros (1998a) estudiaron la incidencia de los impuestos en la distribución del ingreso, para el caso de Chile. La conclusión fue que cambios drásticos en la estructura tributaria, tales como subir la tasa del IVA de un 18% a un 25%, tienen efectos mínimos sobre la distribución del ingreso.

En segundo lugar, las tasas marginales a la renta excesivamente altas tienen efectos nocivos en la asignación de recursos, puesto que desincentivan el trabajo y el ahorro.

Por último, los impuestos excesivamente progresivos suelen tener válvulas de escape --ya sea mediante evasión y elusión o mediante franquicias otorgadas por la ley-- de tal forma que las tasas efectivas que pagan las personas de altos ingresos son menores que las teóricas.

2.4.- Simplicidad

Existen al menos tres razones que aconsejan buscar un sistema tributario más simple. La primera, es que los sistemas tributarios modernos son de autodeclaración, por lo que conviene que sean simples, para facilitar la correcta declaración de los contribuyentes. La segunda razón, es que los sistemas complejos obligan a las personas y empresas a gastar más recursos para poder cumplir con sus obligaciones tributarias, los cuales en otras circunstancias podrían destinarse a actividades productivas. La tercera razón, y tal vez la más importante, es que los sistemas tributarios complejos facilitan la evasión y elusión de los impuestos, con todos los efectos negativos que esto conlleva. En relación con este punto, se debe destacar que los sistemas tributarios simples aparecen como más justos, lo que favorece un mayor cumplimiento tributario.

No hay duda de que la complejidad del sistema tributario tiene una alta correlación con los niveles de evasión. La complejidad del sistema tributario genera mayores costos, tanto para el contribuyente como para la administración tributaria. Desde el punto de vista del contribuyente, estos mayores costos pueden dividirse en dos: por una parte, a mayor complejidad, el contribuyente debe invertir mayor tiempo y dinero para poder cumplir con sus obligaciones tributarias, lo cual obviamente es un incentivo para eludirlas. Por otra parte, la mayor complejidad induce a los contribuyentes a sacrificar recursos, en tiempo y dinero, con el objeto de encontrar los resquicios, dentro de la complejidad de la ley, que le permitan reducir su pago de impuestos (elusión u optimización tributaria). Desde el punto de vista de la administración tributaria, dar una buena atención a los contribuyentes y fiscalizar su cumplimiento demanda más recursos cuanto más complejo es el sistema. Además, los sistemas simples son más fáciles de fiscalizar, lo que significa que la administración tributaria puede obtener mejores rendimientos con los mismos recursos.

3.- La Carga Tributaria

En el análisis del sistema tributario, surge como primera interrogante determinar si los impuestos que se aplican en una economía son elevados, medios o bajos. La carga o presión tributaria, que mide los ingresos tributarios efectivos como porcentaje del PIB, entrega un primer antecedente en relación con esta interrogante. Este indicador es una medida de cuántos bienes y servicios son traspasados cada año al Estado para que éste pueda cumplir con sus funciones.

Tal como se aprecia en el Cuadro Nº 1, en Chile la carga tributaria neta[2] en 1997 alcanzó a 18,5% del PIB[3]. Se puede constatar que la carga tributaria de Chile, sin considerar seguridad social, se ubica por debajo de la carga tributaria de los países desarrollados y por encima de la carga tributaria de la mayoría de los países de Latinoamérica. Al considerar la seguridad social Chile se ubica en un nivel medio dentro de Latinoamérica. Para ampliar la comparación, en el cuadro también se han incorporado algunos países asiáticos, los cuales exhiben cargas impositivas que se sitúan tanto por encima como por debajo de la cifra chilena. En consecuencia, desde el punto de vista de la comparación internacional, la carga tributaria de Chile aparece moderada.

Sin embargo, la carga tributaria de un país depende de su capacidad recaudatoria y de la eficiencia del gasto público. La determinación del nivel del gasto público, y sus efectos sobre el crecimiento, no es un tema trivial. En todo caso, como señala Serra (1998), definir el tamaño del estado en función sólo de la recaudación tributaria o el gasto público es insuficiente, puesto que el gobierno ejerce influencias sobre el comportamiento de la economía a través de muchos mecanismos que no involucran gasto público.

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a “Government Finance Statistics Yearbook" IMF-1996 y a "Estadísticas Financieras Internacionales" IMF-1997.

Notas:

1. Ingresos tributarios del Gobierno General, como porcentaje del PIB, al último año disponible. Los ingresos tributarios del Gobierno General comprenden la recaudación tributaria presupuestaria y extrapresupuestaria del Gobierno Central, de los Gobiernos Estatales, Regionales, Provinciales y/o Locales. Por falta de información se han excluido los ingresos tributarios de las Autoridades Supranacionales.

2. Se refiere a las contribuciones a la seguridad social que recauda el Gobierno General.

4.- La Estructura Tributaria

A continuación se analiza la estructura tributaria chilena, en términos de lo que se recauda por cada tipo de impuesto. En el Cuadro Nº 2 se presentan las cifras de ingresos tributarios al año 1999, las cuales indican una recaudación total que asciende a US$ 11.409 millones. De ese total, un 23,3% se recauda por el impuesto a la renta que comprende, entre otros, el Impuesto de Primera Categoría, el Impuesto Unico de Segunda Categoría, el Impuesto Global Complementario, el Impuesto Adicional pagado por las empresas extranjeras y el Impuesto Adicional que pagan las empresas estatales. El IVA representa un 50,4% de la recaudación. Los impuestos a productos específicos (Impuesto a los Tabacos, Cigarros y Cigarrillos e Impuestos a Combustibles) alcanzan a un 12,3% de la recaudación. Por concepto de aranceles se obtiene un 10,1% de los ingresos tributarios.

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII en base al Informe Nacional de Ingresos Fiscales de la Tesorería General de la República y de la Dirección de Presupuesto.

Nota:

1. Se emplea Tipo de Cambio Promedio 1999 igual a $508,78 por dólar.

2. No se dispone aún de cifras oficiales del Banco Central para el PIB 1999. Se emplea estimación propia suponiendo crecimiento real igual a 0% y variación de precios del PIB igual a variación de IPC (3,3%).

3. Comprende principalmente Impuesto a Herencias y Donaciones; Impuestos a Juegos de Azar; e ingresos tributarios por Reajustes, Multas e Intereses.

Como se ve, la estructura tributaria se caracteriza por una marcada concentración de los impuestos al consumo, que alcanzan al 62,7% de los ingresos totales, mientras que el impuesto a la renta recauda menos de la mitad de esa cifra. En la mayor parte de los países la situación es a la inversa, es decir, la recaudación se concentra principalmente en los impuestos a la renta.

4.1- Principales Problemas en el Impuesto a la Renta

Conceptualmente, la Ley de Impuesto a la Renta clasifica las rentas en aquellas provenientes del capital y las provenientes del trabajo. En general, las primeras están afectas al impuesto de Primera Categoría, cuya tasa es del 15%, mientras que las segundas están afectas al impuesto progresivo de Segunda Categoría. Además, sobre las personas naturales recae el impuesto Global Complementario, que grava todas las rentas obtenidas por la persona en un año determinado (honorarios, retiros de empresas, dividendos, ganancias de capital, etc.) con una escala progresiva de tasas, excepto las del trabajo dependiente, que pagan el impuesto de Segunda Categoría en carácter de único. Tratándose de personas no residentes, el Global Complementario es sustituido por el impuesto Adicional, que aplica una tasa fija de 35% a las remesas al extranjero.

En términos generales, el impuesto a la renta en Chile está conceptualmente bien concebido: Evita la doble tributación a través de la integración de impuestos; es de base amplia; aplica un criterio de renta global, que es esencial para que exista equidad horizontal; y tiene suficientes incentivos al ahorro y la inversión. Sin embargo, tiene varias falencias que es necesario corregir. A continuación se señalan algunas de las más importantes.

Complejidad:

A nuestro juicio, la principal crítica que se le puede hacer a este impuesto es su excesiva complejidad, puesto que no sólo la diversidad de tasas y mecanismos de determinación de las bases imponibles introducen complejidad, sino que también este impuesto es usado frecuentemente para proporcionar diversos incentivos --tales como al ahorro, la inversión de las empresas, donaciones de caridad, etc.-- o franquicias a determinados sectores, como ocurre en Chile con la agricultura, la minería, la silvicultura y los pequeños contribuyentes, entre otros.

Algunos ejemplos de la complejidad del Impuesto a la Renta chileno son los siguientes:

• Coexistencia de 12 regímenes distintos de tributación para las empresas: régimen general, contabilidad simplificada, régimen simplificado del artículo 14 bis, cuatro regímenes de renta presunta y cinco regímenes de pequeños contribuyentes.

• Variadas franquicias: DFL 2 (viviendas), DL 701 (bosques), incentivos al ahorro del artículo 57 bis, leyes de donaciones, créditos por compras de activo fijo, depreciación acelerada de los bienes del activo fijo, amortización acelerada de los gastos de puesta en marcha, zonas francas, franquicias regionales, regímenes de renta presunta, etc.

• Variadas exenciones: Exención general de la escala de tasas de impuestos personales, exención a las rentas de arrendamiento de bienes raíces, exención de 30 UTM a las ganancias de capital habituales, exención de 10 UTA a las ganancias de capital no habituales, exención de 20 UTM a las rentas de capitales mobiliarios, exención de 30 UTM a las rentas de fondos mutuos, etc.

• La tributación de las ganancias de capital varía en función del tipo de activo que genera la ganancia, del tipo de contribuyente que la percibe y de la habitualidad de la operación.

• La tributación de las rentas de capitales mobiliarios varía según el tipo de activo que genera la renta y según el tipo de contribuyente que la percibe. Hay rentas afectas y rentas exentas, rentas con retención y rentas sin retención, etc.

• La tributación de las rentas de arrendamiento de bienes raíces varía dependiendo de quién percibe la renta, del tipo de bien raíz, de la calidad en que se explota, del avalúo fiscal del bien raíz y del monto de la renta en relación con su avalúo fiscal.

Otra fuente importante de complejidad, es la brecha que existe entre la tasa de impuesto a las empresas (15%) y la tasa marginal máxima de los impuestos personales (45%). Esta brecha, más la tributación de los retiros de utilidades sobre base retirada, genera incentivos a la elusión, que deben ser frenados a través de normas tales como la presunción de retiros o la tributación sobre gastos rechazados. De esta característica del impuesto a la renta deriva también la necesidad de utilizar el Registro de Fondos de Utilidades Tributables (FUT), un registro tal vez único en el mundo, y que a juicio de muchos expertos tributarios es el aspecto más complejo del impuesto.

Las reformas de la ley del Impuesto a la Renta, desde su introducción en los '70, parecen haber seguido una tendencia contraria a la simplificación. Esto se ha agudizado especialmente en los últimos años, donde el número de franquicias ha venido aumentando apreciablemente. A modo de ejemplo, basta ver lo ocurrido durante 1999, año en que se promulgaron las leyes 19.606 y 19.622. La primera, conocida como Ley Austral, establece franquicias tributarias a las empresas que realicen inversiones en las regiones XI y XII y en la provincia de Palena. La segunda, contempla una rebaja a la renta por el pago de dividendos en la adquisición de viviendas nuevas DFL 2. Estas nuevas franquicias que pueden hallar plena justificación por los incentivos a la inversión en zonas extremas, en un caso, o por los beneficios o estímulos a la reactivación de la economía chilena, en el otro, seguramente significará adicionar nuevas complejidades para los contribuyentes y para las tareas de fiscalización. Por de pronto, ambas leyes se han traducido en tres páginas y media de nuevas instrucciones en el instructivo para la Operación Renta 2000 y en un elevado número de horas hombre destinadas a elaboración de circulares y capacitación de fiscalizadores. Bajo esas consideraciones, es claro que en esta área, el sistema tributario ve afectado su desempeño por un nivel de complejidad excesiva, susceptible de someter a revisión.

La complejidad que inducen elementos como los mencionados anteriormente (franquicias, regímenes especiales, exenciones, etc.) por lo general se ven reflejados en leyes e instructivos más extensos, en mayor número de formularios y líneas de declaración, y en cálculos más sofisticados para determinar las obligaciones tributarias de los contribuyentes y para someterlas a fiscalización. Por esta razón, es posible cuantificar la complejidad en ámbitos específicos a través de algunos índices como los que se muestran a continuación. Del cuadro Nº 1, se observa que en el Formulario 22 (F22, en adelante) que corresponde a la declaración de los impuestos anuales a la renta, se utilizaron en 1990 unos 6,9 millones de líneas, en tanto que en 1999 se emplearon unas 14,5 millones de líneas. Si se normalizan ambas cifras por el número de contribuyentes, se concluye que en 1990 una declaración promedio requería de 7,25 líneas, mientras que en 1999, la misma declaración promedio requiere de 8,11 líneas. Esto significa un aumento en este 'índice de complejidad' de un 12%, entre ambos años.

Fuente: Subdirección Normativa, SII.

Un segundo índice utilizable es la extensión del principal instructivo para la declaración vía F22, el denominado Suplemento Tributario. Considerando que el formato tipográfico del texto de este suplemento se ha mantenido constante, el número de páginas da una buena aproximación de la cantidad de instrucciones necesarias para efectuar una declaración. Tal como muestra el Cuadro y Gráfico Nº2, a continuación, en 1990 el instructivo requería de unas 23,2 páginas, en tanto que para 1999, se requieren de unas 77,7 páginas. Esto implica un aumento en este 'índice de complejidad' en más de un 200%, entre ambos años.

Fuente: Suplemento Tributario del año respectivo.

Nota:

1. En 1990 el suplemento también incluía la información de tasación de los vehículos, la cual se descontó para hacer comparable la cifra con el resto del período.

2. Se descuentan las páginas y fracciones de página con insertos publicitarios.

Otros índices, cuya información no se dispone por el momento, seguramente apuntan en este mismo sentido como por ejemplo el número de párrafos nuevos que se ha venido adicionando al texto de la ley, el número de consultas que recibe el SII para clarificar la correcta aplicación de una norma tributaria o la demanda de los contribuyentes por consultorías tributarias.

Inequidad Horizontal:

En el impuesto a la renta subsisten algunos problemas de iniquidad horizontal que deben ser remediados. Aquí mencionaremos dos, que a nuestro juicio son los más importantes. El primero dice relación con las diferentes cargas tributarias que soportan las rentas del capital (empresarios) y las rentas del trabajo. Cabe señalar que si bien al interior de ambos estratos de contribuyentes, empresas y personas, el sistema opera más o menos uniformemente, la situación comparada del empresario versus el trabajador dependiente produce un grado importante de iniquidad horizontal. La principal fuente de esta inequidad radica en la posibilidad que tienen los empresarios, y que no tienen los trabajadores, de tributar sólo sobre la parte de sus rentas que son retiradas para consumir. El incentivo al ahorro del artículo 57 bis es un intento por dar un tratamiento similar a los trabajadores. En efecto, la parte de la renta que sea ahorrada en ciertos instrumentos no paga impuesto hasta el momento del desahorro. Sin embargo, el uso de esta franquicia es escaso y está sujeta a límites que no existen para los empresarios.

El segundo problema de equidad se refiere a la renta presunta que beneficia a determinados contribuyentes de los sectores agricultura, minería y transporte. Esta franquicia constituye una abierta discriminación en contra de los contribuyentes de otros sectores con los mismos niveles de renta. En efecto, se ha estimado que el impuesto que pagan los contribuyentes del sector agrícola es, en promedio, 2,5 veces inferior al que pagarían en el régimen normal. Paradojalmente, los contribuyentes más favorecidos son los de mayor tamaño relativo. Inclusive, los contribuyentes muy pequeños terminan pagando más impuesto del que pagarían bajo renta efectiva. Sin duda, esto revela un contrasentido en la lógica de la renta presunta, si se piensa que finalmente lo que se pretende es favorecer a los contribuyentes más pequeños.

Tasa marginal máxima excesivamente alta:

En general, los impuestos progresivos a las rentas personales son criticados por dos aspectos: En primer lugar, porque discriminan contra el ahorro, puesto que la rentabilidad del ahorro se ve reducida por la tasa marginal en que se encuentran afectos los ingresos de la persona. En segundo lugar, porque al ser la tasa marginal creciente respecto del nivel de renta, castiga el esfuerzo adicional.

En el caso de Chile, estos problemas se agravan, puesto que la tasa marginal máxima de la escala de impuestos personales es muy elevada. La existencia de tasas elevadas genera incentivos adicionales a la evasión o elusión de impuestos, ya sea mediante la creación de sociedades de inversión, la compra de bienes de uso personal a través de las empresas, etc. Una evidencia de ello se aprecia al analizar la distribución de los contribuyentes de impuestos personales por tramo de renta; sólo 16.689 contribuyentes, que representan el 0,36% del total, declaran ganar rentas superiores a 120 Unidades Tributarias Mensuales (aproximadamente $ 2,7 millones).

Por otra parte, estas tasas altas son compensadas por franquicias tales como las del artículo 57 bis, las cuales son utilizadas mayoritariamente por los contribuyentes del tramo superior. En este sentido, resulta más lógico pensar en un impuesto con tasas menores y sin estas franquicias que contribuyen a aumentar la complejidad del impuesto.

Cabe señalar que en el contexto internacional, la tasa marginal máxima de 45% del sistema tributario chileno aparece relativamente alta, teniendo en cuenta que los demás países aplican tasas marginales máximas que en promedio bordean el 30%.

Diferencias de tributación entre las sociedades anónimas y las demás formas de organización empresarial

Un requisito para que un sistema tributario sea neutral es que no discrimine entre las distintas formas de organización que puedan adoptar las empresas. En este sentido, el impuesto a la renta chileno no es absolutamente neutral, puesto que da un trato distinto a las rentas de las sociedades anónimas respecto de las rentas provenientes de las demás organizaciones.

En efecto, las cantidades distribuidas por las sociedades de personas quedan afectas a Global Complementario o Adicional sólo en la medida que correspondan a utilidades tributarias. Cuando los retiros exceden al saldo del FUT, producto de que lo que se está distribuyendo son utilidades financieras y no tributarias, estas cantidades se consideran excesos de retiros, y su tributación en los impuestos personales se posterga hasta el momento en que se generen las utilidades tributarias que cubran dichos retiros. En cambio, las cantidades distribuidas por las sociedades anónimas siempre quedan afectas a Global Complementario o Adicional, aun cuando sean utilidades en exceso del FUT.

Las utilidades tributarias pueden diferir de las financieras por varias razones. La principal es que la legislación tributaria permite depreciar los activos en un plazo igual a un tercio de su vida útil normal, lo que se denomina depreciación acelerada. Estas diferencias entre utilidades tributarias y financieras se acentúan en los sectores intensivos en capital, como es caso del sector minero.

4.2.- Principales Problemas en el Impuesto al Valor Agregado

La estructura legal del IVA considera una tasa general de 18% que grava las operaciones de compraventa de bienes y la prestación de servicios de la economía. El gravamen general contempla limitadas exenciones, principalmente en el área de los servicios personales, y además se halla complementado con tasas especiales aplicadas sobre ciertos consumos.

Exenciones y hechos no gravados

La Ley del IVA contempla algunas exenciones que recaen principalmente sobre los servicios. Entre ellas, las más importantes son las que recaen sobre el transporte de pasajeros, los intereses financieros, la educación, la salud, los seguros de vida, algunas primas de seguros generales, los arriendos de bienes inmuebles, los servicios profesionales, las entradas a espectáculos culturales y deportivos, los ingresos obtenidos por las empresas de radio y televisión, y las importaciones realizadas por el Ministerio de Defensa. Se estima que la derogación de estas exenciones permitiría aumentar la recaudación de IVA en cerca de un 10%.

Por su parte, la particular forma que tiene la ley para definir el concepto de servicio[4], excluye del impuesto a una gama de servicios relacionados con actividades tales como asesorías, estudios, cobranzas y vigilancia.

Creemos que bien vale la pena revisar todas estas exenciones y hechos no gravados, con el objeto de ampliar aún más la base del impuesto. Sobretodo resulta fundamental derogar aquellas exenciones que afectan a las transacciones intermedias (entre empresas), pues ellas generan piramidación de impuestos similar a la que producían los antiguos impuestos a las ventas en cascada. Esta piramidación termina por encarecer los productos finales, con el consiguiente perjuicio para los consumidores.

Existe bastante consenso entre los especialistas respecto de que un IVA de base amplia tiene varias ventajas con relación a uno con exenciones. En primer lugar, es más neutral, en el sentido de no distorsionar la asignación de recursos de los agentes económicos en los distintos sectores de actividad. En segundo lugar, es un impuesto más eficiente, pues no tiene las piramidaciones de impuesto antes comentadas, propias de un IVA con exenciones intermedias. En tercer lugar, es más equitativo en un sentido horizontal, pues afecta por igual a todos los individuos, independientemente de sus preferencias de consumo. En cuarto lugar, favorece la equidad vertical, en la medida en que la mayor recaudación, respecto de un IVA con exenciones, es bien focalizada a través del gasto social. En quinto lugar, favorece el cumplimiento tributario, al existir menos formas de evasión que en un IVA con exenciones, lo cual a su vez permite a la administración tributaria concentrar sus recursos de fiscalización en menos puntos vulnerables. Por último, se reducen los costos administrativos de muchos contribuyentes, quienes se liberan de la obligación de llevar registros paralelos para sus ventas exentas y gravadas.

Tributación del sector construcción

La construcción de viviendas tiene un trato preferencial en relación con el IVA. En efecto, las constructoras tienen derecho a imputar contra el IVA un crédito especial igual al 65% del impuesto debitado en sus ventas. El tamaño de este crédito supone que las empresas constructoras operan con márgenes promedio de 65% sobre las ventas. Sin embargo, en la realidad estos márgenes son bastante menores, por lo que es usual que al aplicar este crédito especial se generen remanentes. Estos remanentes pueden ser imputados contra cualquier otro impuesto, o bien, cuando no hay impuestos contra los cuales descontarlos, se puede solicitar su devolución. La consecuencia de lo anterior es que el beneficio a la construcción de viviendas es superior a una simple exención de IVA, estando mas cerca de una exención total, como la de los exportadores.

No existen razones teóricas que aconsejen dejar exentas de IVA a las empresas constructoras. De hecho, la mayor parte de los países que tienen IVA lo aplican también a la venta de bienes inmuebles. En aquellos países que aplican exención, ya sea simple o total, las razones son mas bien de orden práctico o social. En el orden práctico, la aplicación del IVA encierra algunas dificultades, como es el valor del terreno que está implícito en el precio de venta del inmueble, el cual no es aconsejable gravarlo con IVA. En términos sociales, los beneficios para la adquisición de viviendas de bajo costo son en general uno de los objetivos de la política social de los gobiernos, y la exención de IVA apuntaría en esa dirección. Sin embargo, cabe señalar que la exención favorece a todo tipo de vivienda, no sólo a las de bajo costo, a diferencia de un subsidio directo, como lo es el subsidio habitacional.

En el sentido de lo anteriormente expuesto, sería recomendable en el largo plazo evaluar la conveniencia de mantener el crédito especial a las empresas constructoras, frente a la alternativa de incrementar los subsidios habitacionales. Sin embargo, en el corto plazo vale la pena preguntarse si se quiere dar a la construcción de viviendas un tratamiento cercano a una exención total o tasa cero, o bien restringir la franquicia para que sea equivalente a una exención simple de IVA, tal cual era su propósito original.

4.3.- Otros Impuestos

Impuestos adicionales a las ventas

La Ley de Impuesto a las Ventas y Servicios contempla algunas tasas adicionales que recaen sobre los bienes suntuarios (yates, pieles finas, joyas, etc.), los vehículos de lujo y las bebidas alcohólicas y analcohólicas. Los impuestos sobre los bienes suntuarios explican sólo un 0,03% de la recaudación. Además, producto de la diversidad de tasas y su aplicación sobre bienes específicos, el costo de fiscalizar estos impuestos es elevado en relación con la recaudación que producen. Por otro lado, ellos cumplen un objetivo redistributivo, aún cuando este efecto es menor, considerando la baja recaudación que producen. Contrariamente a lo que se suele argumentar, estos impuestos no son necesariamente ineficientes desde el punto de vista económico, puesto que en general se aplican sobre bienes de consumo conspicuo. Es decir, algunas personas están dispuestas a pagar más por estos bienes, aún cuando sean funcionalmente equivalentes a otros de menor precio. Un impuesto sobre bienes de estas características, dentro de ciertos rangos, no distorsiona, pues equivale a un gravamen sobre las utilidades económicas (Serra, 1998). Todos estos elementos deben ser tomados en consideración al momento de evaluar la derogación de estas tasas adicionales a los suntuarios.

Respecto del denominado Impuesto al Lujo en los automóviles, establecido en el artículo 46º de la ley de IVA, se suscitan algunos objetivos contrapuestos. Por una parte, se considera que este impuesto castigaría la incorporación de accesorios de seguridad en los automóviles, aunque por otra se entiende que la tributación automotriz forma parte del cobro social a las externalidades negativas que se asocian con su utilización. El proyecto de ley aprobado recientemente, ha introducido algunas modificaciones a este gravamen. Primero, se ha ampliado el tramo de exención del impuesto desde US$10.004 a US$15.000, estableciendo normas obligatorias de equipamiento, y segundo, se han derogado las franquicias para importar vehículos liberados de impuestos a ciertos organismos estatales. No obstante lo anterior, todavía subyace el problema de las externalidades negativas asociadas a los automóviles, ya que de todos modos, el impuesto al lujo afecta a un porcentaje mínimo de los vehículos importados.

Finalmente, los impuestos a las bebidas alcohólicas están en la categoría de impuestos que gravan las externalidades negativas, por lo cual ellos deben seguir existiendo. Sin embargo, no existe ningún argumento teórico que justifique la existencia del impuesto a las bebidas analcohólicas. Ahora bien, la recaudación que genera este último gravamen es considerable, por lo tanto, su eventual derogación sólo es posible en la medida en que esa recaudación pueda ser compensada.

Impuestos de Timbres y Estampillas

La ley de Timbres y Estampillas establece impuestos a los cheques, a los protestos de cheque y letras y a las operaciones de créditos. Los dos primeros no tienen racionalidad económica y sólo existen para recaudar (ambos explican el 0,7% de la recaudación). En la medida en que esta recaudación pueda ser compensada con otros impuestos, deberían ser eliminados.

El impuesto a las operaciones de crédito suele justificarse como sustituto del IVA, puesto que los intereses financieros están exentos de este último. No obstante, a diferencia del IVA, el impuesto de Timbres y Estampillas es un costo para las empresas, por lo cual distorsiona las decisiones de financiamiento de las mismas. La aplicación del IVA a los intereses presenta algunas dificultades prácticas, pero valdría la pena implementarlo y, simultáneamente derogar el impuesto a las operaciones de crédito. Se debe tener en cuenta, eso sí, que este cambio conllevaría una importante pérdida de recaudación.

Impuestos Ambientales

Los impuestos específicos a los combustibles y el impuesto al tabaco se pueden clasificar dentro de la categoría de impuestos ambientales, si bien en su implementación probablemente no hubo un objetivo medioambiental. Estos impuestos están adquiriendo cada vez mayor importancia en el mundo. Su principal ventaja es que son impuestos que no distorsionan. De ahí que su incorporación al sistema tributario permita a su vez reducir las tasas de otros impuestos menos eficientes, como por ejemplo el Impuesto a la Renta. Una eventual reforma tributaria debiera contemplar este tipo de instrumentos, con el doble objetivo de mejorar la calidad del medioambiente y reducir los impuestos ineficientes.

5.- La Evasión Tributaria

A continuación, en el cuadro N° 3, se muestran los resultados de estimación de evasión global para el año 1997.

Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a información propia e información de Cuentas Nacionales del Banco Central.

Notas:

1. Corresponde al año comercial l997.

2. Incluye Impuesto de Primera Categoría, Impuesto Global Complementario y Adicional.

3. Incluye Impuesto a Tabacos e Impuesto a Combustibles.

4. Incluye Impuestos sobre Actos Jurídicos, Herencias y Donaciones, Patentes de Minas y Juegos de Azar.

5. Esta evasión corresponde a devoluciones improcedentes del IVA y la tasa de evasión se ha medido como el porcentaje que representa dicho monto sobre las devoluciones teóricas.

De acuerdo a los resultados obtenidos bajo la metodología del potencial teórico, la evasión tributaria anual para 1997 es del orden de los US$ 4.100 millones (23,9%). De ese monto, un 38% se explica por evasión en el IVA Neto, un 33% por evasión en el Impuesto de Primera Categoría y un 22% por evasión en los impuestos personales a la renta y el porcentaje restante se explica por evasión en otras instancias como por ejemplo las devoluciones, la tributación del comercio exterior, los impuestos específicos, entre otras.[5]

A escala internacional el cumplimiento tributario del IVA en Chile aparece en un nivel por sobre varios otros países del mundo. En particular, nuestro sistema tributario muestra la mejor tasa de cumplimiento de toda Latinoamérica[6]. No obstante ello, todavía se está lejos de alcanzar niveles de evasión de un dígito como los que exhiben las economías más desarrolladas. En ese sentido y teniendo en cuenta las favorables perspectivas de crecimiento del país, acortar esa diferencia en el mediano plazo debiera ser un objetivo de modernización del SII, el cual debería ser apoyado por un sustancial aumento de sus recursos, así como de una simplificación del sistema tributario.

Combatir la evasión tributaria es importante por varias razones. En primer lugar, porque la evasión resta los recursos que el país necesita para su desarrollo. En segundo lugar, porque tal como se señalara en la sección 2, la evasión es la principal fuente de inequidad de los sistemas tributarios. En tercer lugar, porque el contribuyente que no paga sus impuestos está realizando una competencia desleal frente al contribuyente honesto, lo cual es perjudicial para el buen funcionamiento de la economía. En cuarto lugar, la evasión aumenta la ineficiencia del sistema tributario, puesto que la pérdida de recaudación que de ella se deriva debe ser compensada por tasas impositivas más altas. Para ilustrar este punto, cabe señalar que en ausencia de evasión de IVA bastaría una tasa de 13,5% para recaudar lo mismo que se recauda hoy con ese impuesto. Finalmente, y tal vez la razón más importante, es que una menor evasión permitiría disponer de los recursos que el país necesita para abordar con éxito las innumerables carencias en el área social.

La reducción de la evasión es un tema tanto de la política tributaria como de la administración tributaria. En relación con la política tributaria, ya se mencionó antes que la simplificación de los impuestos juega un rol importante en el mayor cumplimiento. En el mismo plano, reducir las tasas excesivamente altas favorece la aceptación del sistema tributario, y por ende, el cumplimiento.

En la sección siguiente se revisan los aspectos que dicen relación con la administración tributaria.

6.- La Administración Tributaria

6.1.- Déficit de Recursos

Un aspecto central a ser considerado en la administración tributaria se refiere a los recursos que se ponen a disposición de los organismos tributarios para que éstos puedan dar cumplimiento a sus funciones de una manera eficaz.

Indicadores internacionales permiten diagnosticar una situación deficitaria en materia de recursos disponibles para la administración tributaria de nuestro país. En efecto, en Chile se asigna al organismo de impuestos internos un presupuesto de sólo un 0,07% del PIB. Este presupuesto está por debajo no sólo de países más desarrollados como EE.UU. (0,10%), Francia(0,15%), España(0,16%) o Canadá(0,29%), sino que también por debajo de varios países sudamericanos cuyos niveles de evasión son bastante mayores que los nuestros, como es el caso de Argentina (0,22%) o Perú (0,14%). Una situación similar se revela al usar como indicador el costo de recaudar 100 dólares, que en Chile no supera los 40 centavos y que para una muestra de países llega en promedio a casi 1 dólar.

En este sentido, basados en un estudio econométrico realizado por investigadores de la Universidad de Chile[7], se han analizado los determinantes de la recaudación tributaria del IVA para el período 1981-1998. En este trabajo se cuantifica el impacto del accionar del SII sobre este gravamen, estableciendo que por cada dólar adicional que se hubiese asignado al SII, ese año la recaudación de IVA hubiese sido 26 dólares más alta. Ahora, a ese rendimiento se debe agregar el que se originaría por los Impuestos a la Renta y demás gravámenes. Aplicando una regla sencilla, se estima un rendimiento adicional por concepto de Impuesto de Primera Categoría de unos 20 dólares. Estas estimaciones revisten especial relevancia, puesto que, si bien Chile es eficiente en el control de la evasión en el contexto latinoamericano, registra niveles de evasión sustancialmente más altos que los países desarrollados, en donde a su vez el presupuesto para fiscalizar es más elevado que en Chile. Por lo tanto, se podría esperar que una inyección de recursos a la administración tributaria posibilitaría un acercamiento de los niveles de evasión al que registran países desarrollados.

6.2.- Atribuciones y Efectividad de Sanciones

En materia de atribuciones y efectividad de las sanciones, la administración tributaria chilena ha registrado avances en el último tiempo. Por ejemplo, en la Ley de Pensiones aprobada en 1998, se precisó la norma que faculta al SII para solicitar información a bancos e instituciones vinculadas respecto de terceros, lo que hasta ese momento no se establecía con claridad como una atribución del SII. Asimismo, se incrementó la severidad de las sanciones para este y otro tipo de incumplimientos, redundando todo ello en un mejor desempeño de la función fiscalizadora.

A pesar de esos avances, el SII ha debido enfrentar la resistencia de los contribuyentes - y no pocas veces de otras autoridades o sectores interesados - cuando ha intentado solicitar masivamente información para efectuar cruces, procesar los datos, hacer citaciones, etc. Lo mismo ha ocurrido cuando se ha intentado mejorar la calidad y oportunidad de la información utilizando mecanismos como la Internet. La ambigüedad de las normas actuales ha significado que en muchos de estos casos sencillamente no se pueda contar con la información o se hayan interpuesto recursos de protección cuya tramitación ha demorado o ha impedido la aplicación de las mejoras. En este sentido, todavía existen áreas que ameritan una reforma legal tendiente a hacer más efectivo el accionar del SII, relacionadas tanto con las atribuciones de la administración tributaria como con la estructura de las sanciones.

6.3.- Tribunales Tributarios

En Chile, los tribunales tributarios constituyen la primera instancia ante reclamaciones presentadas por los contribuyentes en la correcta determinación de sus obligaciones y derechos tributarios. Frente a las sentencias de primera instancia que dicten estos tribunales, los contribuyentes pueden recurrir a los Tribunales Superiores de Justicia, ya sea a la Corte de Apelaciones que opera como segunda instancia y la Corte Suprema de Justicia, que opera como instancia superior.

El análisis de la administración de justicia tributaria, revela un compromiso en materia de funcionamiento e independencia de los tribunales. Por una parte los tribunales tributarios exhiben un muy buen desempeño en materia de eficacia y eficiencia en la administración de justicia tributaria, pero al mismo tiempo se objeta de ellos que no tendrían independencia respecto del organismo fiscalizador. Como contrapartida, se observa en la justicia de segunda instancia o instancia superior que si bien exhiben esa independencia, su desempeño en materia de eficacia y eficiencia no es satisfactorio. Un ejemplo que demuestra lo anterior es el número significativamente creciente de causas y de montos pendientes acumulado en los tribunales superiores, inducido por una muy baja tasa de resolución de estas causas. En efecto, mientras en los tribunales superiores de justicia la demora promedio de resolución de causas tributarias llega a 5 años, en los Tribunales Tributarios éste mismo índice no supera los 120 días. En tal sentido se pudo determinar que existe un total de 1.196, causas pendientes en los Tribunales Superiores, con un monto discutido de aproximadamente 67.085 millones de pesos, cifra actualizada a abril de 1998. En los últimos 4 años se advierte que el número de casos resueltos por los Tribunales Superiores de Justicia es muy inferior al número de causas que ingresan para su resolución, lo que ha redundado en una cada vez más acentuada acumulación, tal como se observa en el gráfico siguiente. Estos elementos deben tenerse presentes para evaluar la factibilidad de mejorar el tema de la administración de justicia tributaria.

REFERENCIAS

BALLARD, C., J. SHOVEN, Y J. WHALLEY [1985] “General Equilibrium Computations of the Marginal Welfare Costs of Taxes in the United States”, American Economics Review 75: 126-138.

BARRA, P. Y M. JORRATT [1998a] “Un Análisis del Sistema Tributario Chileno”, Mimeo Servicio de Impuestos Internos de Chile.
(Disponible en http: //www.sii.cl/documentos/index.html).

BARRA, P. Y M. JORRATT [1998b] “Estimación de la Evasión Tributaria en Chile”, Mimeo Servicio de Impuestos Internos de Chile.
(Disponible en http: //www.sii.cl/documentos/index.html).

ENGEL, E.; GALETOVIC, A. Y RADDATZ, C.[1998a] “Los Impuestos y la Distribución del Ingreso en Chile”. Centro de Economía Aplicada. Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile. (Disponible en http: //www.sii.cl/documentos/index.html).

ENGEL, E.; GALETOVIC, A. Y RADDATZ, C.[1998b] “Efectos de la Acción del Servicio Impuestos Internos sobre la Recaudación de IVA y Renta”. Centro de Economía Aplicada. Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.
(Disponible en http: //www.sii.cl/documentos/index.html).

SERRA, P. [1998] “Fundamentos para el Diseño de la Política Tributaria”. Departamento de Ingeniería Industrial. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas. Universidad de Chile.

SILVANI, C. Y BRONDOLO, J. [1993] “Medición del Cumplimiento en el IVA y Análisis de sus Determinantes”. Conferencia Técnica del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Venecia, Italia.

[1] Vease Ballard, Shoven y Whalley (1985).

[2] Para efectos de comparaciones, la carga tributaria neta incluye además de los impuestos nacionales, los impuestos estaduales, provinciales y locales.

[3] La componente local alcanzó a un 0,9% del PIB en 1997. Descontando dicha componente, se obtiene una carga global para el gobierno central en 1997 de 17,6% del PIB.

[4] Aquellas prestaciones que provienen del ejercicio de las actividades comprendidas en los números 3 y 4 del artículo 20 de la Ley sobre Impuesto a la Renta.

[5] Para mayores antecedentes sobre estimaciones de evasión tributaria, ver Barra y Jorratt [1998b]

[6] Ver Silvani y Brondolo (1993).