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V EQUIDAD DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA

Desde el punto de vista de equidad horizontal, el impuesto a las empresas se aplica en general sobre una base uniforme para todos los contribuyentes, tal como se señaló en la sección anterior. Por otra parte, el impuesto a las rentas personales considera como base imponible la totalidad de las rentas obtenidas por los contribuyentes. Cabe señalar que si bien al interior de ambos estratos de contribuyentes, empresas y personas, el sistema opera uniformemente, la situación comparada del empresario versus el trabajador dependiente produce algún grado de inequidad horizontal, ya que el primero tiene una situación tributaria más flexible al tributar sólo por la renta retirada y constituir crédito el impuesto de su empresa. Por otro lado, en el caso del IVA al ser éste un gravamen bastante parejo con pocas y limitadas excepciones también contribuye a la equidad horizontal.

Desde el punto de vista de equidad vertical, el sistema tributario chileno presenta algunas características orientadas a que los agentes de menor capacidad contributiva paguen menos impuestos. En efecto, la estructura progresiva de los impuestos a la renta de las personas contempla un primer tramo exento de pago y un tramo superior con una tasa marginal relativamente elevada. En la secciones precedentes ya se ha llevado a cabo una comparación internacional de la progresividad en los gravámenes al ingreso, a través de un ejercicio de comparación de tasas medias del impuesto a la renta para distintas familias bajo diferentes escenarios de ingresos. Sin embargo, las personas en Chile no sólo pagan impuestos por sus ingresos, sino también por las transacciones de bienes y servicios que realizan. Entre estos impuestos se cuentan, entre otros, el IVA, los impuestos adicionales al IVA, los impuestos específicos, los aranceles aduaneros y las contribuciones de bienes raíces. Al contrario de los impuestos a la renta, que son progresivos, la mayor parte de estos impuestos operan con tasas proporcionales. Por eso, resulta interesante extender el ejercicio y cuantificar la progresividad cuando se consideran estos impuestos. De esta forma se mide la equidad vertical del sistema tributario chileno en su conjunto.

En el Cuadro Nº 9, se presenta la comparación de cuánto paga en impuestos una familia en Chile bajo diferentes escenarios de renta. Este ejercicio considera trabajadores dependientes que obtienen la totalidad de su ingreso en la forma de un salario pecuniario. En los dos escenarios de más alta renta se consideran ahorros y a su vez rebajas por Artículo 57 bis. El detalle de los supuestos y la metodología para construir este cuadro se incluyen en el Anexo 3, al final de esta publicación. Se puede apreciar que la carga tributaria para los trabajadores incluidos en el ejemplo varía entre un 15,2% para quienes tienen un ingreso mensual de $100.000 (US$250) y un 34,2% para aquellos con ingresos de $4.000.000 (US$ 10.000) mensuales. El promedio simple de estas tasas es del orden del 20%. Pero esta cifra no es representativa, pues alrededor de 4.123.000 contribuyentes (aproximadamente el 95%) tiene ingresos inferiores a $500.000 (US$1.250) mensuales y su carga es inferior al 15%. Sólo 9.600 contribuyentes (el 0,2 % del total) declaran ingresos superiores a $4 millones mensuales. Calculando un promedio ponderado, se obtiene como aproximación de la carga tributaria para el chileno medio alrededor de un 15,5% sobre sus ingresos brutos, cifra algo inferior a la carga tributaria "macroeconómica" que se obtiene al expresar la recaudación agregada de impuestos como fracción del PIB.

Como se señalaba en las primeras secciones, en el análisis del sistema tributario no se puede omitir el tema de la evasión. Parte importante de cómo opera dicho sistema en la práctica es consecuencia y a la vez causa del cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. En lo que sigue se presentan algunas estimaciones realizadas para cuantificar este fenómeno en distintos ámbitos, las cuales sin pretender dar una cuenta exacta de su dimensión, permiten formarse una idea respecto de sus órdenes de magnitud.

El método general que se ha utilizado para estimar la evasión en cada tipo de impuesto consiste en la construcción de un agregado teórico de su base imponible, de acuerdo a lo que establece la legislación. Para este efecto se utilizan fuentes de información independientes (Cuentas Nacionales, principalmente) que son apropiadas a cada gravamen. Luego se estima la recaudación teórica aplicando las tasas impositivas vigentes a la base teórica y se compara con la recaudación efectiva, resultando de esta diferencia el monto de evasión estimado. La metodología específica de estimación para los dos impuestos más importantes, IVA e Impuestos a la Renta, se describe en las siguientes secciones. A continuación, en el cuadro N° 10 muestra los resultados de estimación de evasión global para el año 1995.

 Fuente: Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a información propia e información de Cuentas Nacionales del Banco Central.

Notas:

1 Corresponde al año comercial l995.

2 Incluye Impuesto de Primera Categoría e Impuesto Global Complementario.

3 Incluye Impuesto a Tabacos e Impuesto a Combustibles.

4 Incluye Impuestos sobre Actos Jurídicos, Herencias y Donaciones, Patentes de Minas y Juegos de Azar.

La estimación global indica un monto de evasión del orden de los US$ 3.770 millones, que en su mayor parte se componen de evasión en Impuestos a la Renta y en IVA. La tasa de evasión global alcanza a un 26% de los ingresos tributarios teóricos.

Para medir la evasión en el caso del IVA, internacionalmente se utiliza un procedimiento basado en las cifras de consumo de cuentas nacionales, identificando qué parte de dicho consumo está afecta a IVA y calculando de esa manera el ‘IVA teórico’. Comparando este componente con el IVA realmente recaudado, se determina la proporción de evasión. Del total de IVA se descuenta la devolución a los exportadores a objeto de reflejar en el denominador lo que efectivamente recauda el fisco.

En el Gráfico Nº 1 se presenta la serie 1989-1996, observándose que en los últimos años ha habido una disminución relativamente importante de la tasa de evasión del IVA, a pesar de que en este período también hubo un aumento del 16% al 18% en su tasa impositiva.

A continuación en el Cuadro Nº 11, se puede apreciar que las cifras de cumplimiento en Chile son bastante mejores que en el resto de Latinoamérica e incluso se registra un nivel de cumplimiento mejor que en España. Canadá es un caso especial, porque el IVA ha sido introducido sólo hace pocos años, por lo que probablemente sea una medida transiente y en el futuro se registren tasas de evasión bastante menores a la de este estudio. Países como Nueva Zelandia, Israel, Suecia, exhiben tasas de evasión de un dígito. Si bien no se tiene el dato preciso, en Francia y en Inglaterra, se estiman cifras de evasión inferiores al 10%. En Estados Unidos no hay IVA, pero las autoridades hablan de cifras de evasión global no más elevadas que un 15%.

1. Monto de la evasión de IVA como porcentaje de su recaudación teórica neta (IVA Tasa General más IVA Tasa Importaciones).

La base teórica se estima a partir del excedente de operación sectorial de cuentas nacionales. Para estimar la base teórica se descuenta el excedente de operación correspondiente a los sectores exentos. Como base declarada se considera la base imponible de renta efectiva. La diferencia de recaudación, estimada aplicando la tasa legal vigente de Primera Categoría, entre base teórica y efectiva determina el monto de evasión. En el Gráfico Nº 2 se presenta la serie de evasión en el Impuesto de Primera Categoría desde el año 1989 hasta 1995.

Se observa del gráfico anterior, una importante reducción de la tasa de evasión en los últimos años, ya que ha caído desde un nivel superior a 60% al comenzar la década hasta llegar a una tasa del orden del 43% durante 1995. Al igual que en el caso del IVA, en el impuesto de Primera Categoría la disminución de la evasión se ha dado a pesar del alza de la alícuota del impuesto, que tras la Reforma Tributaria de 1990 subió de 10% a 15%.

Dentro del conjunto de funciones que desempeña la administración tributaria una de las más importantes guarda relación con el nivel de cumplimiento que ésta logre promover en la economía. Sin embargo, esta función está también sujeta al nivel recursos que le sean asignados para tal efecto y al grado de eficiencia en su uso. En lo que sigue se presentan algunos indicadores que permiten considerar estos dos últimos aspectos, comparando el uso de recursos de distintos organismos de impuestos internos.

1. Las cifras de personal y de presupuesto, excluyen los servicios aduaneros y la función recaudatoria. Esta última exclusión ha sido estimada considerando los análogos presupuestarios del Servicio de Tesorerías en la administración tributaria chilena.

2. El costo de recaudación incluye sólo gastos operacionales.

En la primera columna del Cuadro N° 12, se muestra un primer indicador que considera el costo presupuestario de cada administración tributaria como porcentaje del PIB. Tal como se aprecia, Chile aparece con uno de los porcentajes más bajos del PIB asignado a su organismo de Impuestos Internos, situándose por debajo no sólo de los países más desarrollados como EE.UU., Francia, España o Canadá, sino que también por debajo de varios países sudamericanos cuyos niveles de evasión son bastante mayores, como es el caso de Argentina o Perú.

En la segunda columna del Cuadro N° 12 se muestran los recursos que gasta en promedio el organismo de impuestos internos para obtener una recaudación de 100 US$. En Chile, se gastan US$ 0,4 para lograr esa recaudación, una cifra similar se gasta en México(US$0,3) y en EE.UU.(US$0,5), mientras que en el resto de países se gasta más. Por falta de información, este indicador excluye el costo administrativo soportado por el sector privado, quien también es afectado en su administración para poder dar cumplimiento a sus obligaciones tributarias.

Un tercer indicador relevante es el número de habitantes que existen por funcionario del organismo de impuestos internos. Se estima que en Chile por cada funcionario del SII, existen 5.183 habitantes. El indicador promedio para la muestra de países es inferior a esa cifra y al comparar sólo con los países desarrollados, donde se presume que los sistemas administrativos operan de mejor forma, se observa un número aún más bajo de habitantes por funcionario.

En síntesis, lo que estos tres indicadores sugieren es que la disponibilidad de recursos del SII de Chile está por debajo de los estándares internacionales. Este aspecto reviste especial relevancia puesto que si bien Chile es eficiente en el control de la evasión en el contexto latinoamericano, registra niveles de evasión sustancialmente más altos que los países desarrollados, en donde a su vez el presupuesto para fiscalizar es proporcionalmente más elevado que en Chile. Por lo tanto, es de esperar que una inyección de recursos a la administración tributaria posibilite un acercamiento a los niveles de cumplimiento que registran países desarrollados.

En este sentido, cabe mencionar un estudio reciente realizado por investigadores de la Universidad de Chile, analizando los determinantes de la recaudación tributaria en nuestro país, según el cual si aumenta el gasto total del SII, como fracción del PIB, en un punto porcentual, entonces la recaudación (también como porcentaje del PIB) de IVA e Impuesto a la Renta aumentará en un 0,44% y en un 0,29%, respectivamente. Lo anterior implica que, tomando como año de referencia 1996, por cada dólar adicional que se hubiese asignado al SII, la recaudación habría sido 60 dólares más alta, cifra compuesta por 46 dólares adicionales de IVA y 14 dólares adicionales de Impuesto a la Renta.

El análisis desarrollado en este trabajo permite concluir que nuestro sistema tributario, al menos comparado con la mayoría de los países, satisface en una buena medida los objetivos económicos y administrativos deseables de un sistema impositivo. En efecto, la carga tributaria en Chile, ascendente a 18,7% del PIB, se encuentra en un rango medio a nivel internacional. Además este nivel de tributación ha ido acompañado de índices de cumplimiento superiores a los de países de carga tributaria similar e incluso mayor.

Por otro lado, la estructura tributaria exhibe una gran preponderancia de los impuestos al consumo y una menor participación de los impuestos a la renta. Respecto de las tasas impositivas, las utilidades de las empresas se hallan gravadas en Chile con tasas relativamente pequeñas y su tributación además está integrada con la tributación personal, al permitirse como deducción del impuesto personal el impuesto pagado por las empresas. Asimismo, los impuestos progresivos sobre la renta de las personas muestran un nivel moderado en comparación con la tributación personal de otros países. No obstante ello, en Chile existe la impresión que los impuestos a la renta son excesivamente altos. Esta impresión se explica posiblemente porque la tasa marginal máxima en el impuesto a la renta en nuestro país, es relativamente elevada en una perspectiva de comparación internacional, aunque las tasas medias del gravamen son moderadas.

En lo relativo al cumplimiento tributario y la evasión, el análisis permite concluir que Chile se halla en un buen nivel comparado con otras economías de similar desarrollo. No obstante eso, se halla aún lejos de obtener cifras de evasión de un dígito como las que se aprecian en las economías desarrolladas. Asimismo, los indicadores de disponibilidad de recursos de la administración tributaria sugieren que la tarea de reducción de la evasión, involucrará mayores esfuerzos presupuestarios en los próximos años bajo la perspectiva de afianzar y mejorar los avances logrados hasta ahora.

ANEXO 1

I. Impuestos de Destino Fiscal -1996