Home | Código Tributario - 2007
CÓDIGO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 116 – CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULOS 5°, 6°, 7°, 19 N° 3 INCISO CUARTO, 38 INCISO SEGUNDO, 64, 76, 77 Y 93 INCISOS PRIMERO, NUMERAL 7°, E INCISO DUODÉCIMO. ARTICULO 116 – INCONSTITUCIONAL – DELEGACION – FACULTADES JURISDICCIONALES – DIRECTOR REGIONAL – PROCESO ABIERTO DE OFICIO PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 116 DEL CODIGO TRIBUTARIO - TRIBUNAL CONSTITUCIONAL – ARTICULO DEROGADO.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL - 26.03.2007 – PROCESO DE OFICIO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONALIDAD – ROL 681-2006 - MINISTROS SRES. JOSE LUIS CEA EGAÑA – JUAN COLOMBO CAMPBELL – RAUL BERTELSEN REPETTO– HERNAN VODANOVIC SCHNAKE – MARIO FERNANDEZ BAEZA- JORGE CORREA SUTIL – MARCELO VENEGAS PALACIOS – ENRIQUE NAVARRO BELTRAN – FRANCISCO FERNANDEZ FREDES- SRA. MARISOL PEÑA TORRES.
El
Excmo. Tribunal Constitucional abrió de oficio un proceso para
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del artículo 116 del código
Tributario, en virtud de la atribución que le confiere el artículo 93,
inciso primero, numeral 7° de la Constitución Política de la República,
en relación con el inciso duodécimo del mismo artículo, resolviendo
su inconstitucionalidad y ordenando considerarlo derogado desde la
publicación en el Diario Oficial de la presente sentencia. En
su fallo, el Excmo. Tribunal señaló que el artículo 116 del Código
Tributario, al importar una delegación de facultades jurisdiccionales
realizada por los Directores Regionales, en su carácter de juez del
tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es
inconstitucional. Lo
anterior, por cuanto la
jurisdicción es un atributo de la soberanía y, en tal calidad, es
indelegable, como se desprende del artículo 5° de la Carta
Fundamental. Además,
la citada norma infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre todo
tribunal, según se consagra en el inciso segundo del artículo 76 de la
Constitución, el principio del juez natural que se desprende del inciso
cuarto del N° 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental y los artículos
6°, 7° del mismo texto legal. El fallo consideró lo
siguiente: “VISTOS: Con
fecha veintitrés de marzo de 2006, don Eduardo Zarhi Hasbún, en
representación de don Rafael Selume Sacaan, dedujo acción de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del
Código Tributario, sosteniendo que vulneraba los artículos 6°, 7°,
19 N° 3, inciso cuarto, 38, inciso 2°, 76 y 77 de la Constitución Política. Por
sentencia de 30 de agosto de 2006 (Rol Nº 472-2006), se acogió el
aludido requerimiento declarando que el artículo 116 del Código
Tributario era inaplicable en la gestión pendiente constituida, en la
especie, por el recurso de apelación de que conocía la Corte de
Apelaciones de Santiago, Rol N° 4985-2002. Con
posterioridad al referido pronunciamiento y hasta la fecha, este
Tribunal ha declarado asimismo inaplicable el aludido precepto legal en
los procesos Roles Nºs. 499, 502, 515, 520, 525, 526, 527, 528, 547,
554, 555, 566, 569, 574, 595, 604, 605, 606, 613, 614, 627, 628, 629,
630, 635, 636, 639, 640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del año 2006,
por adolecer de los mismos reproches de constitucionalidad constatados
en la sentencia referida en el párrafo anterior. Por
su parte, con fecha 6 de diciembre de 2006 y sobre la base de las cuatro
primeras sentencias dictadas hasta ese momento, esta Magistratura
resolvió abrir proceso de oficio para pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario. Todo ello
en virtud de la atribución que le confiere el artículo 93, inciso
primero, numeral 7º, de la Constitución Política, en relación con el
inciso décimo segundo del mismo artículo, luego de constatar que se
había dado cumplimiento a los presupuestos exigidos por dichas normas
para iniciar un proceso de inconstitucionalidad. En
la misma resolución mencionada precedentemente se dispuso ponerla en
conocimiento de S.E. la Presidenta de la República, del H. Senado, de
la H. Cámara de Diputados, del Servicio de Impuestos Internos y del
Consejo de Defensa del Estado. El
23 de enero de 2007 y haciendo uso del traslado conferido, el Servicio
de Impuestos Internos hizo presente que “a propósito de
requerimientos de inconstitucionalidad deducidos en diversos procesos de
reclamaciones tributarias pendientes ante distintos Jueces Tributarios
del país, el Servicio de Impuestos Internos procedió a remediar jurídicamente
la circunstancia cuyo examen constitucional fue reprobado, cual era el
acto de delegación de la función jurisdiccional desde el Señor
Director Regional del Servicio a otro funcionario dependiente de aquél”. Agregó
que, “en efecto, mediante Resolución Exenta Nº 118, de 04 de octubre
del año 2006, fueron dejadas sin efecto, entre otras, las
autorizaciones dadas a los Directores Regionales para delegar la función
jurisdiccional en funcionarios de su dependencia, disponiéndose, en la
misma Resolución, la dictación de las resoluciones revocatorias
pertinentes y ordenándose, finalmente, que una vez que dichas
revocaciones fueran publicadas en el Diario Oficial, los Directores
Regionales se avocarían al conocimiento y resolución de los reclamos,
pendientes y futuros, de liquidaciones, giros, pagos y resoluciones
regidos por los procedimientos contemplados en el Título II y en el Párrafo
1º del Título III del Libro Tercero del Código Tributario, así como
de los reclamos de denuncias que indica”. Precisó,
asimismo, que la inconstitucionalidad anterior, resuelta por este
Tribunal, “ha dicho precisa relación con la facultad delegatoria
regulada en el artículo 116 del Código Tributario, delegación cuya
improcedencia no hace más que afirmar la facultad jurisdiccional que
ejerce y debe ejercer el delegante, esto es, el Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos, observando así el principio de
inexcusabilidad que impera respecto de su función jurisdiccional y la
seguridad jurídica que ampara a los particulares, uno y otro principios
reconocidos como pilares fundamentales de nuestro estado de derecho en
todos y cada uno de los fallos referentes a la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.” Finaliza
el Servicio de Impuestos Internos indicando que “en caso alguno
pretende controvertir una eventual declaración de inconstitucionalidad
relativa al artículo 116 referido sino, por el contrario, dar cuenta de
las medidas jurídicas adoptadas, del pleno acatamiento de las
resoluciones de este Excmo. Tribunal, así como del hecho que, en cuanto
a sus efectos, aquella eventual declaración deberá disponer hacia
futuro, publicada que sea la misma, manteniendo intactos los efectos de
las sentencias anteriormente dictadas, conforme disponen de manera
expresa los incisos tercero y cuarto del artículo 94 de la Constitución
Política de la República”. Los
demás órganos interesados no formularon observaciones. Se
trajeron los autos en relación procediéndose a la vista de la causa
con fecha veinticinco de enero de dos mil siete. CONSIDERANDO: I.
Presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la declaración
de inconstitucionalidad de un precepto legal. PRIMERO: Que el artículo
93, numeral 7º, de la Constitución Política establece que es atribución
de este Tribunal Constitucional: “Resolver por la mayoría de los
cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad
de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto
en el numeral anterior.” SEGUNDO:
Que el inciso duodécimo del mismo artículo agrega: “Una vez resuelta
en sentencia previa la declaración de inaplicabilidad de un precepto
legal, conforme al número 6º de este artículo, habrá acción pública
para requerir al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, sin
perjuicio de la facultad de éste para declararla de oficio.” TERCERO:
Que de los preceptos constitucionales transcritos se desprende que los
presupuestos necesarios para que esta Magistratura pueda declarar la
inconstitucionalidad de una determinada norma legal, con los efectos
previstos en el artículo 94, incisos tercero y cuarto, de la Carta
Fundamental, son los siguientes: a) Debe tratarse de la
inconstitucionalidad de un precepto de rango legal; b) La referida norma
debe haber sido declarada previamente inaplicable por sentencia de este
Tribunal pronunciada en virtud de lo dispuesto en el artículo 93,
inciso primero, numeral 6º, e inciso undécimo, de la Constitución; c)
El proceso de inconstitucionalidad debe haberse iniciado por el
ejercicio de una acción pública acogida a tramitación por este
Tribunal o por una resolución del mismo actuando de oficio; y d) Debe
abrirse proceso sustanciándose y dictándose la correspondiente
sentencia. CUARTO:
Que, en la especie, esta Magistratura ha abierto proceso de oficio para
declarar la inconstitucionalidad del precepto legal contenido en el artículo
116 del Código Tributario, como consta de la resolución de 6 de
diciembre de 2006, aludida en la parte expositiva de esta sentencia. En
la misma se hace referencia a las decisiones previas al acuerdo del
Tribunal de entrar de propia iniciativa a la apertura del proceso y que
corresponden a los Roles Nºs. 472, 499, 502 y 515, todos del año 2006,
que declararon la inaplicabilidad del artículo 116 del Código
Tributario en las diversas gestiones en que incidían dichos procesos,
por los fundamentos que se expresan en las sentencias aludidas. En
consecuencia, en esta materia, este Tribunal ha procedido en estricta
concordancia con lo que dispone la Constitución Política, de acuerdo a
la normativa contenida en la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de
este Tribunal. Se
han cumplido así todos y cada uno de los presupuestos exigidos por la
Carta Fundamental para proceder a pronunciarse sobre la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario, destacándose,
además, la conveniencia de formular tal declaración en función de la
adecuada coherencia que debe guardar el ordenamiento jurídico con lo
prescrito en la Constitución Política y, consecuentemente, atendiendo
al interés general que ella envuelve. QUINTO:
Que, con posterioridad a la resolución que ordenó abrir de oficio el
proceso para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma
aludida, este Tribunal ha declarado, asimismo, su inaplicabilidad en las
demás sentencias que han sido mencionadas en la parte expositiva de
este fallo, por las mismas razones de inconstitucionalidad constatadas y
declaradas en los procesos considerados e invocados en la resolución de
6 de diciembre de 2006. SEXTO:
Que, tal como consta en los antecedentes de la tramitación de la
reforma constitucional de agosto de 2005, materializada a través de la
Ley Nº 20.050, el sentido de la declaración de inconstitucionalidad de
un precepto legal, como nueva atribución conferida al Tribunal
Constitucional, tiene directa relación con los principios de supremacía
constitucional, de concentración de la justicia constitucional y de
igualdad ante la ley. A
juicio de esta Magistratura, la situación sub lite afecta, al mismo
tiempo, el principio de certeza jurídica que, tal y como ha sido
precisado en su jurisprudencia, constituye un elemento fundamental del
Estado de Derecho cuya custodia la Carta encomienda a este órgano de
control constitucional. SÉPTIMO:
Que, por otra parte, debe considerarse que la declaración de
inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente
inaplicable en casos particulares, en nada vulnera sino que, por el
contrario, refleja y garantiza el necesario respeto hacia la labor de
los órganos colegisladores y la plena eficacia de la presunción de
constitucionalidad de la ley generada por los órganos legitimados para
ello dentro de un Estado democrático. Este principio, reiterado en la
jurisprudencia de este Tribunal, constituye una expresión que concreta
la separación de funciones del Estado y su asignación a los órganos
competentes, que se encuentra expresamente establecida en el artículo 7º,
inciso segundo, de la Carta Fundamental. Asimismo,
el control a posteriori de constitucionalidad de la ley, que puede
derivar, como en este caso, en la expulsión de un precepto del
ordenamiento jurídico positivo, es una competencia que procura regular
el correcto funcionamiento y la eficacia del Estado de Derecho, lográndose
con ello el fortalecimiento constante de los sistemas de frenos y
contrapesos en el actuar de los órganos del Estado en forma compatible
con aquella división de funciones prevista en los artículos 6º y 7º
de la Constitución. OCTAVO:
Que, tal y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la
jurisprudencia comparadas, el respeto hacia la labor que desarrolla el
legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su función de
contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna
interpretación del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la
Carta Fundamental y sólo en el evento de no ser ello posible, unido a
la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los
principios de supremacía constitucional, igualdad ante la ley y certeza
jurídica, resultará procedente y necesaria la declaración de
inconstitucionalidad. NOVENO:
Que sólo en el contexto explicado deben entenderse los efectos que
produce la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal según
se lee en el artículo 94, incisos tercero y cuarto, de la Constitución
Política, que expresan: “El precepto declarado inconstitucional en
conformidad a lo dispuesto en los numerales 2, 4 ó 7 del artículo 93,
se entenderá derogado desde la publicación en el Diario Oficial de la
sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto
retroactivo”. “Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad
de todo o parte de una ley, de un decreto con fuerza de ley, de un
decreto supremo o auto acordado, en su caso, se publicarán en el Diario
Oficial dentro de los tres días siguientes a su dictación”. II. Alcances
constitucionales de la autorización contenida en el artículo 116 del Código
Tributario. DÉCIMO:
Que, sobre la base de las consideraciones que preceden, resulta
necesario examinar si el artículo 116 del Código Tributario puede, de
alguna manera, ser conciliado con la Carta Fundamental o si, por el
contrario, la inconstitucionalidad constatada y declarada en los
procesos previos de inaplicabilidad decididos por este Tribunal, puede
tener aplicación general y dar lugar, por ende, a una declaración que
produzca los efectos previstos en los incisos tercero y cuarto del artículo
94 de la Constitución. DÉCIMO
PRIMERO: Que, con tal finalidad y en este contexto, resulta pertinente
recordar que el referido precepto legal dispone: “El Director Regional
podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar
reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”. En
relación y concordancia con dicha norma, el artículo 6º, letra B, Nº
7, del Código Tributario señala que corresponde a los Directores
Regionales en la jurisdicción de su territorio: “Autorizar a otros
funcionarios para resolver determinadas materias, aun las de su
exclusiva competencia, o para hacer uso de las facultades que le
confiere el Estatuto Orgánico del Servicio, actuando por “orden del
Director Regional”, y encargarles, de acuerdo con las leyes y
reglamentos, el cumplimiento de otras funciones y obligaciones”. Por
otra parte, el artículo 20 del D.F.L. Nº 7, de 1980, Ley Orgánica del
Servicio de Impuestos Internos, precisa, a su turno, que: “Los
Directores Regionales podrán, de acuerdo con las normas impartidas por
el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia para resolver
determinadas materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones,
actuando “por orden del Director Regional”. DÉCIMO
SEGUNDO: Que en el ámbito de la competencia absoluta, el legislador orgánico
estableció como tribunal tributario de única o primera instancia al
Director Regional de Impuestos Internos. En este contexto, la autorización
que confiere dicho órgano, en virtud del cuestionado artículo 116 del
Código Tributario, en su calidad de juez tributario, a funcionarios de
su dependencia implica una delegación de la referida competencia
jurisdiccional, toda vez que dice relación con el conocimiento y fallo
de reclamaciones y denuncias tributarias que, en forma privativa, le ha
otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo 115 del mismo
cuerpo legal, en los siguientes términos: “El Director Regional
conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las
reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por
infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se
haya establecido una regla diversa.” Aplicando
las reglas de competencia relativa, el sistema establece que: “Será
competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la
unidad del Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó
la resolución en contra de la cual se reclame; en el caso de
reclamaciones en contra del pago, será competente el Director Regional
de la unidad que emitió el giro al cual corresponda el pago. Si las
liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la
Dirección Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por
estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse ante el
Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente
que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de
liquidación o de giro. El
conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación
de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al
Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su
domicilio el infractor. Tratándose
de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá
de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio
dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.” La
norma transcrita se reitera en el artículo 6º, letra B, Nº 6, del Código
Tributario, que señala que corresponde a los Directores Regionales, en
la jurisdicción de su territorio: “Resolver las reclamaciones que
presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro
Tercero”. Por
su parte, el artículo 19 del D.F.L. No. 7, de 1980, Ley Orgánica del
Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b), que: “Le
corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas
jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten
los contribuyentes y las denuncias por infracción a las leyes
tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las
instrucciones del Director.” DÉCIMO
TERCERO: Que, precisado que la facultad de conocer y fallar
reclamaciones y denuncias tributarias, que le otorgan las normas de
competencia antes señaladas, corresponde al Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos, este Tribunal ha afirmado la naturaleza
jurisdiccional de tal facultad, en cada uno de los pronunciamientos de
inaplicabilidad que sirven de antecedente y fundamento a esta sentencia,
teniendo presente, para ello, los preceptos constitucionales que regulan
el ejercicio de la jurisdicción y su distribución entre los tribunales
establecidos por la ley; la historia fidedigna del establecimiento de
las respectivas disposiciones legales; las precisiones conceptuales
efectuadas por el propio Servicio de Impuestos Internos; los
antecedentes del proyecto de ley sobre tribunales tributarios, en actual
trámite legislativo; la jurisprudencia previa tanto de este Tribunal
como de la Excma. Corte Suprema y la correlación armónica de diversos
preceptos contenidos en el mismo Código Tributario. DÉCIMO
CUARTO: Que cabe recordar, en efecto, que en el debate abierto, en el año
1960, cuando se otorgó originalmente la potestad de conocer y fallar
las reclamaciones tributarias al Director General del Servicio de
Impuestos Internos, este órgano del Estado defendió el carácter
jurisdiccional de aquella atribución frente a los argumentos de la
Contraloría General de la República, vertidos en Dictamen Nº 18.359,
de 5 de abril de 1957, que afirmaban el carácter administrativo de la
señalada facultad. Dicha
naturaleza ha sido también reiterada por el Servicio de Impuestos
Internos en recientes documentos oficiales, como es el caso del estudio
“La Justicia Tributaria en Chile”, de abril de 2001, publicado en la
página web del aludido Servicio. DÉCIMO
QUINTO: Que otros órganos del Estado distintos del Servicio de
Impuestos Internos han afirmado también el carácter jurisdiccional de
la facultad que se confiere a los Directores Regionales de ese Servicio
por el artículo 115 del Código Tributario. Es
así como en el Mensaje de S. E. el Presidente de la República que
inicia el proyecto de ley que fortalece y perfecciona la jurisdicción
tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual tramitación
legislativa (Boletín Nº 3139-05), se señala que: “la facultad
jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria, corresponde
en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos
Internos. Por la vía de la delegación de facultades, se ha radicado en
los Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada Dirección
Regional”. En
el mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema al emitir su
opinión respecto del referido proyecto de ley (Oficio Nº 3643, de 30
de diciembre de 2002) y al fallar diversos recursos de inaplicabilidad
como, por ejemplo, en la sentencia Rol Nº 17.167, de 4 de septiembre de
1992. En estos últimos procesos, la misma Corte ha afirmado que los
tribunales tributarios constituidos por los Directores Regionales del
Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales
a que alude el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de
Tribunales. DÉCIMO
SEXTO: Que, por su parte, como se recordó, esta Magistratura
Constitucional también ha afirmado reiteradamente, en los diversos
pronunciamientos de inaplicabilidad que han antecedido a esta sentencia,
que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya
función principal es administrativa-, al conocer y resolver, en primera
o única instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones
deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a
las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en ejercicio
de la jurisdicción que la ley les ha confiado, como lo autoriza
expresamente el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por
cuanto la jurisdicción supone el poder-deber que tienen los tribunales
para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa
juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se
promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República y
en cuya solución les corresponda intervenir. DÉCIMO
SÉPTIMO: Que debe recordarse que el artículo 77 de la Constitución
delegó en el legislador orgánico la determinación de la organización
y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y
cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. Debe
destacarse que la misma disposición facultó expresamente al legislador
para señalar las calidades que deben tener los jueces y es en este
contexto donde el Código Tributario contempla las reglas contenidas en
su Libro Tercero, titulado “De los Tribunales, de los procedimientos y
de la prescripción”, que confirman la naturaleza jurisdiccional de la
atribución confiada a los Directores Regionales del Servicio de
Impuestos Internos por el artículo 115 del Código Tributario como
tribunales especiales de carácter contencioso-administrativo. Entre
dichas disposiciones pueden mencionarse los artículos 130, 132, 134,
135, 136, 137 y 138, referidos todos al procedimiento general de
reclamaciones tributarias. Asimismo no debe perderse de vista que, de
conformidad con el artículo 120 del citado Código, las Cortes de
Apelaciones son los tribunales señalados por la ley para conocer en
segunda instancia de los recursos de apelación que se deduzcan contra
las resoluciones de los Directores Regionales y que, en diversas
ocasiones, han constituido la gestión pendiente que ha fundado las
acciones de inaplicabilidad decididas previamente por este Tribunal. DÉCIMO
OCTAVO: Que claramente la autorización que puede otorgar el Director
Regional del Servicio de Impuestos Internos a determinados funcionarios
del mismo, para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por
orden suya, contemplada en el artículo 116 del Código Tributario,
constituye una delegación de facultades propias del tribunal
tributario, en la medida que es el Director Regional como juez
tributario quien confía a un funcionario del mismo Servicio el
ejercicio de parte de la competencia que la ley le ha confiado
originalmente. La referida delegación de facultades, que se materializa
a través de la dictación de una resolución exenta, como aquéllas que
ha examinado este Tribunal, ya en numerosas ocasiones, permite que el
funcionario delegado conozca y resuelva reclamaciones tributarias,
actuando “por orden del Director Regional”. DÉCIMO
NOVENO: Que, aclarado que el contenido del artículo 116 del Código
Tributario importa una delegación de facultades del Director Regional
del Servicio de Impuestos Internos en funcionarios dependientes del
mismo, resulta necesario precisar la naturaleza de las funciones que se
delegan en virtud de la disposición citada. Al
respecto, este Tribunal ha afirmado, consistentemente, en los
pronunciamientos de inaplicabilidad que preceden a esta sentencia, que
la delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario
consiste en la facultad de conocer y de resolver, en primera o única
instancia, según proceda, las reclamaciones deducidas por los
contribuyentes y las denuncias por infracción a las disposiciones
tributarias, facultad otorgada originalmente al Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del mismo Código.
Tal y como se afirmó en el considerando décimo quinto, se trata de una
facultad de naturaleza eminentemente jurisdiccional. Debe
descartarse, consecuentemente, la hipótesis de que se trate de una
delegación administrativa de aquéllas previstas en el artículo 41 de
la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, pues no concurre el supuesto fundamental
para que ésta opere y que consiste en que quien delega ejerza una función
administrativa. En efecto, cuando el Director Regional conoce y falla
reclamaciones tributarias actúa como el tribunal señalado por la ley,
constituyendo así el juez competente para decidir estos conflictos. Es
en esa calidad - juez del tribunal - que efectúa la delegación a un
funcionario público que no reviste tal atributo, puesto que no ha sido
investido por la ley como juez del tribunal. A
su turno, la delegación administrativa es siempre parcial, en la medida
que sólo puede referirse a materias específicas. En el caso del artículo
116 del Código Tributario, es evidente que con la dictación de la
resolución exenta respectiva se delega íntegramente la facultad de
conocer y fallar reclamaciones tributarias en un funcionario público
que, como se dijo, no está investido de la calidad de juez. Así, tal
delegación no se refiere a aspectos específicos de la función
jurisdiccional como podría ser la realización de los actos de mera
sustanciación del proceso. La
autorización prevista en el artículo 116 del Código Tributario
tampoco importa una “delegación de firma” como aquella que prevé
el inciso final del artículo 41 de la Ley No. 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, pues
la doctrina ha señalado y esta Magistratura ha resuelto que aquélla no
es sino una especie de delegación administrativa procedente sólo en
casos muy excepcionales que no coinciden con la situación que se
analiza. III.
Inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario. VIGÉSIMO:
Que, sobre la base de que el artículo 116 del Código Tributario
importa una delegación de facultades jurisdiccionales realizada por el
Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, en su carácter de
juez del tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es
preciso analizar su conformidad con la Constitución siguiendo la línea
argumental desplegada por esta Magistratura en los pronunciamientos
previos de inaplicabilidad recaídos en el mismo precepto legal. VIGÉSIMO
PRIMERO: Que, tal y como este Tribunal ha recordado, la jurisdicción,
entendida en la forma explicada en el considerando décimo sexto,
constituye un atributo de la soberanía y, en tal calidad, es
indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la
ley la han confiado. Tal conclusión se desprende inequívocamente del
artículo 5º de nuestra Carta Fundamental que establece, en su inciso
primero: “La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su
ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de
elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta
Constitución establece ....”. En el mismo sentido, el artículo 76,
inciso primero, de la Constitución indica que: “La facultad de
conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer
ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales
establecidos por la ley.” Cabe advertir que este Tribunal ha precisado
que dentro del concepto de causas civiles se deben incluir todas
aquellas controversias jurídico-administrativas que, como las
reclamaciones tributarias, se susciten y sean resueltas por autoridades
que estén ejerciendo jurisdicción afectando los derechos de las
personas. (Sentencia de 22 de noviembre de 1993, Rol No 176,
considerando 6º). VIGÉSIMO
SEGUNDO: Que, desde el punto de vista explicado, el artículo 116 del Código
Tributario vulnera el artículo 5º de la Constitución Política, al
facultar al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos para
delegar la facultad jurisdiccional que le ha confiado el legislador, en
el artículo 115 del mismo Código, y que se traduce en el ejercicio de
la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias que
deduzcan los contribuyentes. Ello importa, indudablemente, un conflicto
de intereses de relevancia jurídica y que sólo puede ser resuelto por
los tribunales establecidos por la ley y por los jueces designados por
ella. Al
mismo tiempo, el precepto cuestionado infringe el deber de
inexcusabilidad que pesa sobre todo tribunal y que se encuentra
consagrado en el artículo 76, inciso segundo, del Código Político, en
los siguientes términos: ”Reclamada su intervención en forma legal y
en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su
autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto
sometido a su decisión.” VIGÉSIMO
TERCERO: Que, en el mismo sentido, el aludido artículo 116 del Código
Tributario, al posibilitar una delegación de facultades
jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el
artículo 6º de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria,
en su inciso primero, que: “Los órganos del Estado deben someter su
acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y
garantizar el orden institucional de la República”. La consagración
del principio de supremacía de la Constitución en la norma transcrita
encuentra su adecuado complemento en la norma contenida en el inciso
segundo del mismo artículo, que expresando el principio de vinculación
directa de la Carta Fundamental señala que: “Los preceptos de esta
Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos
como a toda persona, institución o grupo.” Esta
disposición, en concordancia con el artículo 7º, excluye la delegación
de funciones por parte de funcionarios públicos tratándose de órganos
jurisdiccionales. VIGÉSIMO
CUARTO: Que, en este mismo orden de consideraciones, el artículo 116
del Código Tributario vulnera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º
de la Constitución, que precisa los requisitos indispensables para la
validez y sujeción a derecho en la actuación de todo órgano del
Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se
imputa o atribuye a éste. Así, de conformidad con el inciso primero de
esa norma, los órganos del Estado actúan válidamente “previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la
forma que prescriba la ley.” De allí que el inciso segundo de esa
norma sea categórico en señalar que “ninguna magistratura, ninguna
persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las
leyes.” La
prohibición recordada, que configura el más cardinal de los principios
del derecho público chileno, resulta confirmada con la prohibición que
se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta
Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para
dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes
orgánicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren
a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena
el artículo 77, inciso primero, de la misma Constitución. En
la situación que se analiza, la forma de constituir un tribunal que
resuelva conflictos tributarios es a través de un mandato conferido por
la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo,
tal como se explicará en el considerando siguiente. Así, la dictación
de una resolución exenta a través de la cual el Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos materializa la delegación de sus
facultades jurisdiccionales en un funcionario público que no tiene el
carácter de juez, no se ajusta a la forma prescrita por la propia
Constitución para designar a sus jueces. VIGÉSIMO
QUINTO: Que, por otra parte, la delegación prevista en el artículo 116
del Código Tributario resulta contraria al principio del juez natural
que exige que toda persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que
le señale la ley y por el juez que lo represente. El
referido principio se desprende, en primer término, del artículo 19 Nº
3, inciso cuarto, de la Constitución que precisa que: “Nadie podrá
ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare
la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la
perpetración del hecho.” Asimismo,
la Carta Fundamental alude al referido presupuesto en su artículo 38,
inciso segundo, al señalar: “Cualquier persona que sea lesionada en
sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de
las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine
la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al
funcionario que hubiere causado el daño.” En
el mismo sentido, el artículo 76, inciso primero, de la Constitución,
indica: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de
resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a
los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República
ni el Congreso pueden avocarse causas pendientes, revisar los
fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos
fenecidos”. Como se ha indicado precedentemente, dentro del concepto
de causas civiles se incluyen las causas contencioso-administrativas
como aquellas que resuelven los conflictos tributarios. Al
mismo tiempo, el artículo 77, en su inciso segundo, prescribe que:
“Una ley orgánica constitucional determinará la organización y
atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y
cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República”. El
hecho de que una persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que le
señale previamente la ley y por el juez que lo representa, al tenor de
las normas citadas, constituye, por un lado, un derecho esencial que se
asegura a toda persona y que los órganos del Estado están obligados a
respetar y promover, tal y como ordenan los artículos 1º, inciso
cuarto, y 5º, inciso segundo, de la Constitución. A la vez, representa
un elemento fundamental para la seguridad jurídica, pues impide que el
juzgamiento destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un
tribunal o por un juez distinto del órgano permanente, imparcial e
independiente a quien el legislador ha confiado tal responsabilidad y
que se cumple por las personas naturales que actúan en él. Como puede
observarse, el Estado de Derecho mismo, en cuanto adecuado equilibrio
entre el orden y la libertad, es el que resulta afianzado con el debido
respeto al principio de legalidad del tribunal. Consecuentemente,
el juez al ser generado por una resolución exenta infringe, en su
esencia, el mencionado principio. En efecto, el funcionario del Servicio
de Impuestos Internos en quien el Director Regional respectivo efectúa
la delegación de sus facultades jurisdiccionales de conocer y fallar
reclamaciones tributarias, no es un juez ni menos puede constituir un
tribunal al solo amparo del artículo 116 del Código Tributario. Por el
contrario, es necesario que se concrete la delegación de facultades, a
través de la resolución exenta, para que pueda asumir tal calidad.
Expresado en otros términos, la ley, a través del artículo 115 del Código
Tributario, creó un sistema jurisdiccional en materia tributaria -el
Director Regional-. De esta forma, el principio de legalidad del
tribunal sólo se cumple en la disposición contenida en el artículo
115 del Código Tributario. En la medida que el artículo 116 del mismo
cuerpo legal faculta al referido juez para delegar sus atribuciones, en
esencia indelegables, infringe la preceptiva constitucional antes señalada. De
la misma forma, toda persona que pretenda desempeñarse como juez
ejerciendo una jurisdicción que no le ha sido conferida por la ley sino
por un acto administrativo, se constituye en una comisión especial
expresamente prohibida por el artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la
Ley Fundamental. VIGÉSIMO
SEXTO: Que las inconstitucionalidades constatadas precedentemente,
ligadas, por lo demás, a principios cardinales del derecho público, ya
precisados en esta sentencia, no admiten ninguna otra interpretación
plausible que no conduzca necesariamente a la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario. Y
VISTO lo prescrito en los artículos 5º, 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso
cuarto, 38, inciso segundo, 64, 76, 77 y 93, inciso primero, numeral 7º,
e inciso duodécimo, de la Constitución Política, así como en los artículos
30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional, SE RESUELVE QUE EL
ARTÍCULO 116 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO ES INCONSTITUCIONAL, CONSIDERÁNDOSE
DEROGADO, COMO EFECTO DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 94, INCISO
TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN, DESDE LA PUBLICACIÓN EN EL DIARIO
OFICIAL, DENTRO DE TERCERO DÍA, DE LA PRESENTE SENTENCIA. Acordada
con el voto en contra de los Ministros Sres. Correa y Fernández Fredes,
quienes estuvieron por declarar que el artículo 116 del Código
Tributario no es inconstitucional, por las consideraciones que siguen: PRIMERO:
Estos disidentes no difieren de lo que razona este Tribunal acerca de
los presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la
declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal, contenidos en
el apartado primero. Concuerdan también con el fallo que antecede en
que resulta contrario a la Constitución que quien ha sido instituido
como juez por la ley se vea facultado a delegar esa función de juzgar
en un funcionario que la ley no designa más que por su pertenencia a un
servicio público determinado. Por los fundamentos que el fallo expresa
en su apartado III, comparten que es contrario a los derechos
fundamentales que conozca y juzgue una causa de naturaleza
jurisdiccional quien resulte designado en virtud de una decisión
administrativa por el director regional de un servicio centralizado y
concuerdan también que el orden institucional que consagra la
Constitución no acepta que se deleguen facultades jurisdiccionales, sin
estricta sujeción al principio de legalidad. Comparten también que la
razón de ser más importante de las normas constitucionales es la de
proteger la seguridad de los justiciables, impidiendo que el juzgamiento
destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o
por un juez distinto del órgano permanente, imparcial e independiente a
quien el legislador ha confiado tal responsabilidad. SEGUNDO:
Discrepan, sin embargo, estos disidentes, con la premisa básica en que
descansa tal razonamiento y que consiste en que el Director Regional del
Servicio de Impuestos Internos sea un órgano permanente, imparcial e
independiente a quien el legislador haya confiado una función
jurisdiccional al permitirle resolver un reclamo tributario. Analizada
la función que el artículo 116 autoriza a delegar, debe concluirse que
ella carece de los atributos básicos de la función jurisdiccional,
pues en el reclamo tributario que se debe resolver no hay controversia
entre partes sometida a la decisión de un tercero, ni esta controversia
debe, en estricto rigor jurídico, resolverse conforme a derecho y, por
último, las reglas de procedimiento tienen características que
difieren de aquellas que regulan los procesos judiciales. En cambio, el
reclamo tributario y su resolución comparten una naturaleza y una
regulación que es típica de las de carácter administrativo y que no
difiere sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra legislación,
todas ellas consistentes en resolver en sede y con carácter
administrativo reclamaciones respecto de lo obrado por el propio
servicio. Esta disidencia difiere de lo resuelto únicamente porque no
comparte lo que se razona y concluye en el apartado II del fallo. Los
motivos para estimar que la facultad que el artículo 116 autoriza a
delegar no tiene naturaleza jurisdiccional serán desarrollados en los
considerandos que siguen. TERCERO:
Que es efectivo que las normas del Código Tributario que regulan la
reclamación tributaria -cuyo conocimiento y resolución el impugnado
artículo 116 del mismo cuerpo legal autoriza delegar- se refieren a
este reclamo, a quien lo resuelve, a su procedimiento y a la decisión
que le pone término con un lenguaje propio de lo judicial. Así, el
propio Libro Tercero y su Título I hablan de los “Tribunales”,
otras disposiciones otorgan la denominación de juez (tributario) a
quien encargan resolver este asunto; diversos preceptos llaman
“instancia” a la sucesión de actos destinados a resolver el
reclamo. En igual sentido, el artículo 134 denomina “fallo” a la
resolución definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del artículo
136 y los artículos 137 y 138, entre otros, la denominan
“sentencia”. Igual lenguaje propio de lo judicial utiliza el Código
Tributario para denominar la impugnación de lo resuelto que habilita al
reclamante a llegar a la instancia del Poder Judicial, pues los artículos
139 y 141 la llaman “apelación”. De igual modo, y en consecuencia,
las publicaciones del Servicio de Impuestos Internos y los proyectos de
ley a los que el fallo alude han seguido este modo legislativo de
referirse a las reclamaciones tributarias como una instancia de
naturaleza judicial. No debe restarse importancia a estas
denominaciones; no son triviales, pues, como ha acreditado la teoría
contemporánea, en el ámbito jurídico, los nombres suelen constituir
realidades, particularmente en cuanto esos nombres, por su sola invocación,
hacen inmediatamente aplicables estatutos jurídicos a la figura
respectiva. No siendo trivial el modo en que la legislación, las
autoridades políticas o la doctrina mayoritaria denominan una
determinada situación, el nombre no es, sin embargo, un antecedente
suficiente para resolver que tal situación es, en realidad, lo que la
ley dice que es. Un viejo aforismo jurídico dice que las cosas en
derecho son lo que son y no lo que se dice que son. Para saber si el órgano
que resuelve el reclamo tributario es en realidad un tribunal especial
que ejerce jurisdicción y para determinar si su resolución es, en
verdad, una sentencia, es necesario examinar las restantes reglas
relativas a tales institutos, pues es perfectamente posible que los
nombres no constituyan esas realidades y que, bajo su apariencia, ni el
órgano sea un Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la resolución
un fallo, todo lo cual obliga a ir más allá de las denominaciones
legales, particularmente si, como en la especie, tales denominaciones
concordaban con la voluntad política de revestir modos arcaicos de
resolver cuestiones contencioso administrativas con apariencias propias
de un estado de derecho. CUARTO:
Que, al hacer el examen de las restantes reglas relativas al reclamo
tributario, estos disidentes llegan a la conclusión de que en él no se
encuentran presentes las características más elementales de la
jurisdicción. Desde luego, y como se desarrolla más extensamente en
los considerandos que siguen, no se verifica, en la especie, una
controversia entre partes sometida a la decisión de un juez. En cuanto
a la materia, si bien hay un asunto de relevancia jurídica que debe
resolverse, el acto que lo resuelve no está obligado a hacerlo en
conformidad a derecho y ni siquiera hay obligación de resolverlo, por
lo que tampoco comparece, en la especie, este tan elemental componente
de la jurisdicción. Por último, las formas procesales carecen de la
bilateralidad de la audiencia, elemento que configura esencialmente una
controversia jurisdiccional. En cambio, el análisis de los
intervinientes, de la resolución y, parcialmente, de las formas
procesales muestra que éstas son las propias del reclamo administrativo
denominado recurso jerárquico. En tales condiciones, debe concluirse
que aquello que el artículo en examen autoriza a delegar no son
funciones jurisdiccionales. QUINTO:
Que, en lo que se refiere a los intervinientes, es forzoso concluir, en
primer lugar, que el reclamo tributario no está llamado a ser resuelto
por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular al que alude el
artículo 115, sea el delegado a que se refiere el artículo 116, ambos
del Código Tributario. Por definición, un juez es un tercero imparcial
que se sitúa entre quienes contienden para resolver una disputa de
relevancia jurídica (en la jurisdicción contenciosa). En la especie,
el reclamo tributario lo interpone el contribuyente en contra de una
resolución del Servicio de Impuestos Internos y la ley llama a
resolverlo a un funcionario del mismo Servicio en contra del que se
reclama. Este funcionario es dependiente del órgano reclamado y tiene
el deber funcionario de defender sus intereses. En consecuencia, el órgano
que resuelve el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos Internos
y la persona que lo decide un funcionario de dicho Servicio, quien, como
tal, no puede ser tenido como un tercero, pues es dependiente del órgano
reclamado (artículo 18 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 7, de
Hacienda, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos), ni
está llamado a ser imparcial, pues si lo fuere incumpliría con sus
deberes funcionarios. Ni en el sentido natural y obvio, ni en el sentido
técnico, puede estimarse juez a la parte interesada, aunque esté
facultada para resolver. Lo dicho vale tanto para el Director Regional
como para su eventual delegado. SEXTO:
Que lo razonado en el considerando que antecede no es suficiente para
concluir que la resolución del reclamo tributario no tiene carácter
jurisdiccional, como lo han sostenido votos minoritarios en
inaplicabilidades análogas a las de esta causa, emanados de la Excma.
Corte Suprema (como el pronunciado por cinco señores Ministros con
fecha 12 de diciembre de 2002 en la causa Verdugo Pincheira con Servicio
de Impuestos Internos), pues ello equivale a definir lo jurisdiccional
únicamente por el órgano que resuelve. A juicio de estos disidentes,
la afirmación contenida en el considerando quinto puede llevar a dos
conclusiones igualmente plausibles: por una parte, a que el supuesto
tribunal no es tal y, por ende, no hay un órgano que ejerza jurisdicción,
como lo han sostenido esos votos de minoría; pero también permite
igualmente concluir que el órgano ejerce jurisdicción pero que, por no
reunir las características propias de un juez, lo hace contraviniendo
la Constitución, privando a quienes litigan de un juez imparcial y, por
ende, de un debido proceso judicial. Si lo dicho en el considerando
quinto no es suficiente para concluir acerca de si lo que se delega es o
no jurisdiccional, se hace necesario continuar con el análisis, para
discernir si estamos ante una función administrativa o ante un órgano
que, violando garantías constitucionales de imparcialidad, ejerce
jurisdicción. SÉPTIMO:
Que, continuando con el análisis de los intervinientes, es fuerza
concluir que tampoco concurre en la especie el más elemental componente
de la jurisdicción contenciosa: no existen partes que sostengan una
controversia jurídica. Por el contrario, el examen del procedimiento
que rige el reclamo tributario muestra a un solo sujeto o parte: el
reclamante y ninguna controversia. El Servicio de Impuestos Internos no
es parte en el reclamo, el procedimiento no supone que comparezca, no lo
contempla; el Servicio de Impuestos Internos no está llamado a
controvertir nada y mal podría hacerlo, del momento que es el mismo órgano
que llevó a cabo el acto en contra del cual se reclama y, a su vez, es
quien resuelve el reclamo de que se trata. El Servicio de Impuestos
Internos no es parte que controvierta ni podría serlo, pues sus
intereses están representados por quien va a resolver el reclamo y
nadie puede controvertir ante sí mismo. OCTAVO:
Que, de ese modo, el análisis de los actores del reclamo tributario no
muestra ninguna de las características propias de la jurisdicción,
pues no hay partes que controviertan un asunto de relevancia jurídica
que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el asunto de relevancia
jurídica ha de ser decidido por actores que están siempre presentes y
son típicos del recurso jerárquico ante el propio órgano que ya ha
resuelto en contra de los intereses del administrado. En la especie, un
órgano de la administración del Estado, como es el Servicio de
Impuestos Internos, resuelve en contra de los intereses del
contribuyente y ello origina el reclamo tributario, que es, así, un
recurso jerárquico destinado a que el propio Servicio de Impuestos
Internos modifique o mantenga su posición y no uno de carácter
jurisdiccional, sostenido por partes que controvierten ante un tercero
imparcial que, sin tener interés en el asunto ni haber emitido opinión
anterior a su respecto, conoce y resuelve. NOVENO:
A diferencia del análisis acerca de los intervinientes, el de las
reglas de procedimiento no permite arribar a conclusiones unívocas
acerca de la naturaleza (jurisdiccional o administrativa) del instituto
en estudio. A favor del carácter jurisdiccional puede anotarse el hecho
de que los autos sobre reclamación deben llevarse en la forma ordenada
para los expedientes judiciales en los artículos 29 y 34 del Código de
Procedimiento Civil y especialmente que las reglas supletorias
aplicables son, por disposición del artículo 148 del Código
Tributario, las comunes a todo procedimiento del Libro Primero del Código
de Procedimiento Civil y no las supletorias de los procedimientos
administrativos. Con todo, no es menor anotar a favor de la tesis de que
estamos enfrente de una gestión administrativa y no jurisdiccional, el
hecho de que el procedimiento para conocer y resolver de estas
reclamaciones, establecido en el Título II del Libro Tercero del Código
Tributario, no contempla bilateralidad de la audiencia. En efecto, las
reglas procesales del respectivo Título no otorgan, como ya se dijo,
derechos procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo que se
justifica precisamente porque se trata de un reclamo en su contra que
resuelve uno de sus funcionarios, por lo que sus intereses están
representados no por una parte en el litigio, sino por quien resuelve
tal reclamo, lo que hace innecesario que argumente o aporte pruebas.
Esta forma procesal es típica de los procedimientos administrativos y
completamente ajena e intolerable en un proceso jurisdiccional. DÉCIMO:
Que, por último, el análisis de la resolución que decide el reclamo
tributario lleva definitiva y concluyentemente a la convicción de que
no estamos frente a una sentencia, componente esencial de lo
jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo se decida en
conformidad a derecho y ni siquiera resulta exigible que se resuelva, lo
que priva al reclamo tributario de otro de los más esenciales
componentes de la jurisdicción. La ley tributaria establece tres reglas
acerca de esta resolución definitiva que son tan propias de
resoluciones administrativas y tan impropias de resoluciones
jurisdiccionales que convencen a estos disidentes que aquello cuya
delegación viene impugnándose es una atribución administrativa y no
una jurisdiccional. Estas son el carácter modificable de la resolución,
la forma que ella debe tener y, lo más significativo, el valor que la
ley concede al silencio o falta de resolución, todo lo cual se
desarrolla en los tres considerandos que siguen. DÉCIMO
PRIMERO: Que, en lo que respecta a la resolución definitiva de la
reclamación tributaria, el artículo 139 del Código respectivo
autoriza a interponer en su contra recurso de reposición, lo que es
impropio de una sentencia definitiva y típico de una resolución
administrativa. En efecto, cuando se produce una sentencia definitiva,
el órgano respectivo pierde su jurisdicción bajo el efecto del
desasimiento. En cambio, cuando la resolución es administrativa, el órgano
puede siempre modificar lo resuelto. DÉCIMO
SEGUNDO: Que las sentencias o fallos típicamente deben resolver en
conformidad a derecho y tener una forma determinada, exigida por los artículos
170 del Código de Procedimiento Civil para las sentencias civiles y 500
del Código de Procedimiento Penal y 342 del Código Procesal Penal para
las sentencias penales. La forma, en este caso, no es una cuestión
menor, pues las decisiones de un órgano que ejerce jurisdicción se
diferencian de las decisiones políticas y de las administrativas
esencialmente por el razonamiento, en derecho, que les resulta debido a
las primeras y no a las restantes. En efecto, si algo distingue
sustancialmente a las resoluciones de jueces ordinarios o especiales, es
que ellas deben estar sólo fundadas en el derecho y razonar conforme a
él, mientras las restantes no tienen la exigencia de razonar únicamente
conforme a derecho. Para lograr esta fundamentación exhaustiva en
derecho, la ley exige formas, tales como las de consignar las
alegaciones de las partes, resolver cada una de ellas, dar los
fundamentos jurídicos de tales razonamientos, exponer y ponderar la
prueba y otras reglas de forma, que constituyen la única garantía de
que el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a derecho. Para
que estas reglas realmente obliguen es necesario que la sentencia que no
cumpla con ellas sea susceptible de ser anulada, de no valer como
sentencia. Esta esencial característica no se verifica en el reclamo
tributario. En efecto, si bien la resolución del reclamo tributario está
llamada a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable el artículo
170 del Código de Procedimiento Civil, no está, en rigor, jurídicamente
obligada a tener esta forma de sentencia y no deja de valer si carece de
esos requisitos esenciales. El articulo 140 del Código Tributario
establece que “en contra de la sentencia de primera instancia no
procederá el recurso de casación en la forma ni su anulación de
oficio. Los vicios en que se hubiere incurrido deberán ser corregidos
por el Tribunal de Apelaciones que corresponda”. En otras palabras, la
resolución de la reclamación tributaria puede tener la forma, tener
los requisitos de forma; ser, en esencia, una sentencia, resolver en
conformidad a derecho, pero puede igualmente no tener esas características
y valer, pues, como señala la norma transcrita, no cabe anularla, ni a
petición de parte ni de oficio, cualesquiera sean los vicios de que
adolezca. En otras palabras, la resolución de la reclamación
tributaria, aunque puede revocarse, debe estimarse que vale, aunque no
resuelva conforme a derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos
propios de las decisiones judiciales. La decisión del reclamo
tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de una sentencia;
vale aunque no razone ni resuelva conforme a derecho. A una decisión de
estas características no cabe atribuirle naturaleza jurisdiccional. DÉCIMO
TERCERO: Que, probablemente, lo que más define una sentencia como
resolución propia del ejercicio de la función jurisdiccional es que
dirime la controversia, que se pronuncia acerca de ella. Pues bien, el
artículo 135 del Código Tributario dispone que el contribuyente, en
una determinada etapa procesal, puede pedir que se establezca un plazo
para dictar la resolución definitiva, el que no puede exceder de tres
meses. El inciso segundo de la disposición en comento establece
literalmente que “transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere
resuelto el reclamo, podrá el contribuyente …. pedir se tenga por
rechazado. Al formular esta petición podrá apelar para ante la Corte
de Apelaciones respectiva, y en tal caso el Director Regional concederá
el recurso y elevará el expediente …” En consecuencia, el
reclamante puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se deje
sin efecto una resolución que nunca ha existido, que es sólo una
decisión tácita del órgano ante el cual se reclama. Esta figura de
dar valor al silencio como expresión de rechazo (o aceptación) de un
reclamo o petición es típica de las resoluciones administrativas (véanse
los artículos 64 y 65 de la Ley 19.880, que Establece Bases de los
Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la
Administración del Estado) y completamente incompatible con las
resoluciones jurisdiccionales. Ello tiene una lógica: el silencio
administrativo supone una negación (o aceptación) del órgano en
contra del cual se reclama, pero nunca podría expresar la voluntad del
tercero imparcial que resuelve un asunto, pues el silencio del tercero
no puede interpretarse a favor de ninguna de las partes. El silencio de
una parte puede entenderse como aceptación o rechazo de lo que la otra
le reclama. El silencio de un juez, ordinario o especial, no puede
estimarse como una manifestación de su voluntad. La posibilidad de
apelar en contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos,
representado por su Director Regional, instituido en el artículo 115, o
por su delegado, en el caso del artículo 116, termina de convencer a
estos disidentes, con fuerza irredargüible, que lo que la ley
tributaria estableció para resolver los reclamos fue una instancia
administrativa y jerárquica ante el propio órgano que resolvió,
aunque lo haya llamado juez tributario, instancia y fallo. DÉCIMO
CUARTO: De todo lo anterior se sigue que el Servicio de Impuestos
Internos no ejerce una facultad jurisdiccional, sino una administrativa
cuando resuelve un reclamo tributario, a través de su Director Regional
(en el caso del artículo 115) o del funcionario en que éste delegue
(en el caso del artículo 116). Por las razones expuestas, llegamos a la
convicción de que los nombres que utiliza el Código Tributario y
algunas formas procesales propias de lo judicial no otorgan ni al órgano
ni a la decisión el carácter de jurisdiccionales pues el resto de las
disposiciones acerca del órgano que ejerce esta función y, sobre todo,
las características de la resolución impiden calificarla de tal, según
todo lo ya razonado. DÉCIMO
QUINTO: Que de la conclusión establecida en el considerando anterior se
sigue que no cabe considerar inconstitucional el artículo 116 del Código
Tributario, pues autoriza delegar no una función judicial, sino una
administrativa. No viola la Constitución que se delegue resolver un
recurso de reclamación tributaria por un funcionario del Servicio de
Impuestos Internos, con los requisitos y efectos establecidos por el Código
del ramo. Tampoco la delegación verifica la pérdida de seguridad y de
garantías para el justiciable que sí se producirían si un órgano
imparcial e independiente, como es el juez natural, delegara sus
funciones en otro. Aquí el tercero independiente e imparcial
simplemente no existe en el llamado juez tributario y, por ende, la
delegación no desmejora, per se, la situación de los derechos del
administrado. DÉCIMO
SEXTO: Que la Constitución no contiene valor o regla institucional
alguna acerca de la titularidad, ejercicio o límites del poder público
que resulte vulnerada por el precepto legal que faculta a un funcionario
dependiente del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el
conocimiento y la resolución de un recurso administrativo jerárquico,
como el analizado, en otro funcionario igualmente dependiente del mismo
Servicio; máxime cuando esa resolución no tiene las características
de una propia del ejercicio de la jurisdicción, sino de una
administrativa. Tampoco se vulnera o menoscaba un derecho o garantía
fundamental por el solo hecho de la delegación, pues no existe
diferencia significativa para el ejercicio de derechos fundamentales en
la independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro funcionario
del Servicio de Impuestos Internos. Que un recurso jerárquico en contra
del mismo Servicio sea resuelto por el Director Regional del Servicio o
por un delegado de éste, ambos funcionarios dependientes del Servicio
en contra del cual se reclama, no mejora ni empeora los derechos de
defensa del reclamante ni su derecho a que su reclamo sea resuelto, en
definitiva, por un juez imparcial en un debido proceso. En consecuencia,
la sola autorización de la delegación de una facultad administrativa
para resolver una reclamación, que es lo impugnado en autos, no merece,
a juicio de estos disidentes, reproche de constitucionalidad. DÉCIMO
SÉPTIMO: Lo que se afirma en este voto no debe entenderse en el sentido
de que el estatuto jurídico de las reclamaciones tributarias en
particular o de las administrativas en general quede al margen del
estatuto constitucional. Estas instancias administrativas, en su
procedimiento y resolución, están sujetas a una serie de normas y
principios constitucionales; más aún si, como en la especie, la ley
las establece como un presupuesto necesario de una instancia judicial
posterior para resolver acerca de los derechos de una persona. Una
figura de esta naturaleza es susceptible de ser examinada, conjuntamente
con el procedimiento judicial que le sigue, para determinar si se
garantiza el derecho a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo
administrativo es un presupuesto para obtener una resolución judicial,
resuelta por un tribunal independiente, después de un proceso judicial
y con las características y efectos propios de una sentencia, como lo
es, en la especie, la instancia de la Corte de Apelaciones, entonces
ambas instancias –la administrativa y la judicial- forman un todo, que
queda sujeto a las exigencias de un debido proceso. Ello no es, sin
embargo, lo que se ha de examinar en esta causa, sino sólo el carácter
constitucional de la delegación de la atribución para dictar una
resolución administrativa habilitante de una decisión judicial
posterior, delegación respecto de la cual estos disidentes, como ha
quedado dicho, no ven vicios de inconstitucionalidad. DÉCIMO
OCTAVO: Tal como se ha demostrado, en las reclamaciones tributarias se
constatan las características típicas de una reclamación
administrativa. El hecho de que el país no haya instalado tribunales
contencioso administrativos para conocer y resolver estas reclamaciones,
no se puede mejorar ni se mejora por el hecho de considerar como
tribunales a servicios públicos, como lo es el de Impuestos Internos,
que no cumplen los requisitos mínimos para ser tenidos como tales. A
juicio de estos disidentes, hacerlo tampoco ayuda a superar los
problemas y rasgos criticables de una situación que debe tener una
resolución política que se exprese en una legislación sistemática. Se
previene que el Ministro señor Mario Fernández Baeza tiene en
consideración para resolver la inconstitucionalidad del precepto legal
de autos, además, lo siguiente: Que
referido a los considerandos vigésimo primero al vigésimo cuarto de la
sentencia recaída en la especie, debe afirmarse que el principio
cardinal del derecho público chileno es aquel comprendido en el artículo
4º de la Constitución Política – “Chile es una república democrática”-,
del cual se desprenden, por ser parte copulativa de su esencia, los
principios de soberanía, estado de derecho y separación de poderes,
enunciados en los artículos inmediatamente siguientes de la Carta. Que
la acción de inconstitucionalidad incorporada en nuestro ordenamiento
constitucional por la Ley Nº 20.050, viene a vigorizar la declaración
de la forma de gobierno y sistema político chilenos antes mencionada,
así como su resolución de autos contribuye a dar concreción
jurisdiccional a su sentido y contenido. Que
siguiendo con tal argumentación, la atribución entregada a esta
Magistratura de resolver la inconstitucionalidad de un precepto legal
declarado inaplicable, esto es, resuelto sobre un requerimiento de
cualquiera de las partes en una gestión pendiente seguida ante un
tribunal ordinario o especial, lleva consigo una verificación del
“derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en
la vida nacional”, que la Constitución determina como deber del
Estado en el último párrafo del inciso quinto de su artículo 1º.
Esta habilitación procesal constitucional para que una persona pueda
causar el desaparecimiento de un precepto del ordenamiento legal, es
equivalente sólo al ejercicio del derecho a sufragio, en cuanto una
decisión personal determina efectivamente una decisión institucional
con consecuencias colectivas. Que,
consecuentemente, la aplicación práctica de la declaración de
inconstitucionalidad en el ordenamiento jurídico político chileno,
reviste una manifestación moderna del control del poder enunciado por
Kart Löwenstein hace medio siglo, combinando lo que denomina el control
horizontal “interórganos” y el control vertical conformado por
“los derechos fundamentales como limitaciones al poder estatal”. Se
trata de una novedad en nuestra realidad constitucional, hasta ahora
ignorada por la doctrina, sólo puesta en evidencia ante la puesta en
movimiento de las reformas de 2005. Redactó
la sentencia la Ministro señora Marisol Peña Torres, la disidencia el
Ministro señor Jorge Correa Sutil y la prevención el Ministro Mario
Fernández Baeza. Notifíquese,
regístrese y publíquese en el Diario Oficial dentro de tercero día.
Cumplido lo anterior, archívese.” |