El reclamante alegó que solicitó, a su costa, la copia del programa de fiscalización “Síndicos I”, para acompañarlo en causa tributaria seguida en su contra por el Servicio de Impuestos Internos. Sin embargo, dicho Servicio le negó la información solicitada bajo la causal de reserva dispuesta en el artículo 21 N° 1 a) de la Ley de Transparencia.
El Consejo determinó que lo solicitado constituye el programa que rige la ejecución del proceso de fiscalización a los Síndicos, basado en la respectiva norma legal y en el procedimiento aplicable al efecto. Por lo anterior, a pesar de que en algunos casos la publicidad favorece el debido funcionamiento del Servicio, en el caso en comento la reserva puede servir mejor al interés público, al permitir que el Servicio de Impuestos Internos ejerza su función fiscalizadora con mayor eficacia, dado que la publicidad del programa solicitado supondría revelar el modo y criterios de evaluación utilizados por dicho Servicio y que, de ser conocidos previamente por los fiscalizados, les facilitarían eludir dicha acción.
Así, el Consejo rechazó el amparo en razón de que la divulgación del programa de fiscalización “Síndicos I” afecta el debido cumplimiento de las labores fiscalizadoras del Servicio de Impuestos Internos, y por el contrario, su reserva, contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, resguardaría la eficacia de la misma. Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo determinó que ello no impide que el reclamante pueda pedir la exhibición del programa solicitado en el juicio que sostiene con el SII, en virtud de lo dispuesto por el artículo 349 del Código de procedimiento Civil.
El texto de la decisión es el siguiente:
“En sesión ordinaria N° 88 de su Consejo Directivo, celebrada el 25 de septiembre de 2009, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A96-09. VISTOS: El artículo 8° de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575; la Ley Orgánica del SII, aprobada por el D.F.L. N° 7/1980, del M. de Hacienda; el D.L. N° 830/1974, que aprueba el Código Tributario; y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 28 de abril de 2009 don Adolfo Ortega Aichele solicitó al Servicio de Impuestos Internos, en adelante SII, copia, a su costa, del programa de fiscalización “Síndicos I”, para ser acompañado a la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Concepción, en causa tributaria seguida en contra del reclamante por el SII.
2) RESPUESTA DEL SERVICIO: El 27 de mayo de 2009 la autoridad requerida, mediante Resolución Exenta N° 1030, de la misma fecha, respondió la solicitud del reclamante, denegando la información solicitada bajo la causal de reserva consagrada en el artículo 21 N°1 a) de la Ley de Trasparencia, vale decir, que la publicidad comunicación o conocimiento de la información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado, particularmente, porque se trata de un antecedente necesario a la defensa judicial de la posición del SII en juicio tributario entre reclamante y reclamado.
3) AMPARO: En virtud de ello y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, don Adolfo Ortega Aichele formuló, dentro de plazo, reclamo por denegación de acceso a la información el 16 de junio de 2009, en contra del SII, fundado en que éste dio una respuesta negativa a su solicitud de información, por afectar el debido cumplimiento de sus funciones.
4) TRASLADO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo trasladándolo, mediante Oficio N° 280, de 23 de julio de 2009, al Director del SII, quien evacuó dicho traslado dentro de plazo legal mediante Ordinario N° 2579, señalando lo siguiente:
a) Que la denegación de la información solicitada se desarrolla en un contexto determinado, del que dan cuenta los antecedentes aportados por el reclamante, conformados por tres solicitudes de información referidas al programa ya individualizado:
i) En la primera de ellas, de 02.03.2005, solicita se informe el estado del procedimiento de fiscalización al que se encontraba sometido, copia del expediente y del programa “Síndicos I”. Esta petición fue denegada pues el proceso estaba en estado de revisión de los antecedentes suministrados por el reclamante. Además, se le hizo presente que el expediente se encontraba conformado por la notificación para solicitar información y el acta de recepción de documentos, cuya copia le habría sido entregada. En cuanto al programa solicitado, se le señaló que éste contiene pautas y criterios dirigidos exclusivamente al personal fiscalizado, lo que impedía entregarlo, pues su publicidad podría impedir o entorpecer el debido cumplimiento de las funciones del servicio.
ii) El 24.11.2005 el reclamante nuevamente solicita -amparado en el nuevo artículo 8° de la Constitución Política- copia del programa ya individualizado, para ser acompañado al Tribunal Tributario de la VIII Dirección Regional de Concepción. El Director Regional del SII de la VIII Región deniega tal información por encontrarse su divulgación prohibida a todo funcionarios del SII en virtud del artículo 61 letra h) de la ley N° 18.884, sobre Estatuto Administrativo, que tiene el carácter de ley de quórum calificado para los efectos de las causales de reserva dispuestas en el artículo 8° de la Constitución Política en concordancia con la disposición cuarta transitoria del texto constitucional.
iii) Por último el reclamante, bajo el amparo de la Ley N° 20.285 nuevamente solicita el programa de la especie, siéndole denegada por la causal contemplada en el artículo 21 N° 1 a) de la Ley de Transparencia.
b) Hace presente que el análisis efectuado para la denegación dice relación con los siguientes antecedentes:
i) Los programas de fiscalización que se implementan en forma periódica por el SII consisten en auditorías destinadas a verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. Contienen las hipótesis de fiscalización basadas en la respectiva norma legal y el procedimiento aplicable al efecto.
ii) Que se implementó un programa de fiscalización dirigido a personas naturales investidas con el cargo de Síndico de Quiebras, en su calidad de contribuyentes representantes de los intereses generales de los acreedores, en lo concerniente a la quiebra y los derechos del fallido. El programa de fiscalización “Síndicos I” tuvo por objeto verificar el grado de acatamiento y adecuada aplicación de las normas tributarias y legales por parte de los Síndicos.
iii) En el marco de ese programa se determinaron diferencias de impuestos en el caso del reclamante (como contribuyente de impuesto de segunda categoría), por concepto de gastos improcedentes contabilizados en los años tributarios 2003 y 2004, los que tenían incidencia en la determinación de la base imponible del Impuesto Global Complementario de los mismos años.
iv) Luego de las citaciones correspondientes se procedió a liquidar el impuesto respectivo, emitiéndose y notificándose las liquidaciones correspondientes.
v) El reclamante interpuso reclamo en contra de dichas liquidaciones, el 29.07.2005, ante el Tribunal Tributario de la VIII Dirección Regional de Concepción, Rol 10739-2007, el que resolvió dar lugar en parte al reclamo, ordenando la reliquidación de las diferencias adeudadas. El reclamante dedujo apelación el 31.03.2009 en su contra, causa que actualmente está con “autos en relación”.
c) Que en cuanto la causal de reserva invocada para denegar la información solicitada, señala que se tratan de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales (art. 21 N° 1 a) de la Ley de Transparencia). Agrega que, sobre este punto, el Reglamento de la Ley de Transparencia señala que dichos antecedentes son, “entre otros, aquéllos destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico” (artículo 7 N° 1 a) del Reglamento de la Ley de Transparencia).
d) Que, sin perjuicio que el principal objetivo de la Ley de Transparencia es permitir un mayor control social, se tomó la precaución de establecer limitaciones a la entrega de información, en el caso de la especie, tratándose de información que el propio organismo utilizará en juicio como parte de su estrategia judicial, en el ámbito de sus funciones. Dicha limitación se encuentra consagrada en el artículo 21 N° 1 a) de la Ley de Transparencia, limitación que es una concreción del inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política.
e) Concluye señalando que no es procedente la entrega de la información solicitada, debido a que la misma se conforma por antecedentes necesarios para la defensa jurídica del SII en causa seguida ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Concepción, causa que tiene directa relación con la fiscalización que dio origen a los cobros de impuesto impugnados.
5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Que el Consejo Directivo, en sesión N° 78 celebrada el 21 de agosto de 2009, acordó solicitar al SII como una medida para mejor resolver copia íntegra del programa de fiscalización “Síndicos I” y, si correspondiere, el programa de fiscalización vigente sobre la materia. Mediante oficio N° 539, de 3 de septiembre de 2009, se ofició al SII para tales efectos, respondiendo su Director mediante Ord. N° 2860, de 17 de septiembre de 2009, remitiendo lo solicitado. En dicho oficio hace presente que el programa de fiscalización “Síndicos I” se refería a los periodos tributarios 2002, 2003 y 2004, no existiendo en aplicación en el presente año programas orientados a los contribuyentes que tengan la calidad de Síndicos. Agrega que, sin perjuicio de lo anterior, el programa solicitado se mantiene actualmente vigente, en el sentido que las obligaciones tributarias determinadas en virtud de la aplicación del mismo son actualmente discutidas en tribunales.
6) TÉNGASE PRESENTE DEL SII: El 24 de septiembre de 2009 el SII presentó ante este Consejo un téngase presente en que se invocan nuevas causales de reserva, que no habían sido alegadas por el reclamado con anterioridad. En síntesis se indica lo siguiente:
a) La eventual entrega de información sobre los planes y programas de fiscalización “Síndicos I” afecta el cumplimiento de los fines propios de la institución, de acuerdo a la Ley Orgánica del SII, D.F.L. N° 7/1980, del Ministerio de Hacienda, y las disposiciones del Código Tributario, cuales son la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos.
b) Las competencias del SII se manifiestan a través del despliegue de una serie de acciones, entre las que se encuentran los procedimientos de auditorías tributarias y medios de fiscalización en general, para el resguardo del debido cumplimiento de la ley tributaria.
c) Un programa de fiscalización se estructura y diseña en base a objetivos, hipótesis de fiscalización, alcances, impuestos a controlar, periodos de revisión, criterios de selección de contribuyentes, plan de trabajo, nómina de casos, informe y envío de resultados, considerando la estimación de rendimiento, entre otros factores.
d) Por lo tanto, dar a conocer estos programas a terceros ajenos a la institución afectaría el cumplimiento de las funciones y fines del Servicio en los siguientes aspectos:
i) Puede darse una utilización indebida a dichos programas como consecuencia de conocerse la forma en que se estructuran los planes de fiscalización.
ii) El programa se considera finalizado solo una vez que se tenga certeza de la recaudación que se obtuvo a través de la ejecución del mismo, que en la especie sólo ocurrirá una vez que se falle y gire.
iii) Se afectaría la confianza que los contribuyentes mantienen en el SII, pues la información que proporcionaron, sin su consentimiento, estaría siendo utilizada para fines ajenos a las funciones propias del SII.
e) La información solicitada en la especie se encuentra amparada por el deber de reserva establecido en el artículo 35 del Código Tributario, norma con rango de ley de quórum calificado por aplicación de la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política y el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia.
f) Por lo anterior, de entregarse la información solicitada por el Sr. Ortega, en particular los antecedentes que los contribuyentes proporcionan precisamente a través de la declaración obligatoria de inicio de actividades, se vulneraría el artículo 35 mencionado.
g) En lo relativo al Documento A, anexo al programa solicitado, señala que la nómina de contribuyentes varía según la Dirección Regional de que se trate.
h) También se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, por cuanto se trata de datos e informaciones que una Ley de Quórum Calificado ha declarado reservados, en especial los contenidos en el Documento A.
Y CONSIDERANDO:
1) Que, de los antecedentes que obran en el reclamo, consta que existe actualmente un litigio pendiente entre el reclamante y el reclamado. Dicho litigio tiene su origen en la reclamación efectuada en contra de las liquidaciones de impuestos giradas en contra del reclamante. El Tribunal Tributario resolvió dar lugar en parte al reclamo, ordenando la reliquidación de las diferencias adeudadas, resolución contra la cual el reclamante apeló.
2) Que si bien la ley no obliga al solicitante de información fundamentar su requerimiento de información, en este caso el reclamante señala que solicita copia del programa de fiscalización “Síndicos I” para ejercer adecuadamente su derecho a la defensa jurídica en el litigio tributario seguido en su contra por el SII.
3) Que este requerimiento de información fue denegado por tratarse de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales aplicando el artículo 21 N° 1 a) de la Ley de Transparencia, los que, de acuerdo al artículo 7°, N° 1, letra a) del Reglamento de la Ley de Transparencia, son entre otros, “aquéllos destinados a respaldar la posición del órgano ante una controversia de carácter jurídico”.
4) Que lo solicitado no es el resultado de una fiscalización, sino el programa que rige la ejecución de la misma, vale decir, que determina las hipótesis de fiscalización basadas en la respectiva norma legal y el procedimiento aplicable al efecto que tiene relación con el alcance de la fiscalización, los impuestos a controlar, los periodos de revisión, los criterios de selección de contribuyentes, la nómina de casos, entre otros antecedentes, todo ello aplicable a la fiscalización de los Síndicos.
5) Que el SII invocó la causal contemplada en el artículo 21 N°1 a) de la Ley de Transparencia, la que requiere para prosperar que se justifique que se trata de un antecedente necesario para la defensa judicial, por un lado, y que su divulgación afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, por otro. Cabe recordar que en la decisión recaída en el amparo A68-09 este Consejo ha exigido que para que un documento sean secreto por esta causal exista “una relación directa entre los documentos o información solicitada y el litigio” (considerando 7º), agregando luego que aquéllos deben relacionarse “de manera directa con la esencia y núcleo del litigio que hay entre las partes” (considerando 9º).
6) Que el SII tiene como fines, de acuerdo al art. 1° de la Ley Orgánica del SII, aprobada por el D.F.L. N° 7/1980, del M. de Hacienda, y el artículo 6° del D.L. N° 830/1974, que aprueba el Código Tributario, la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos, por lo que el programa de fiscalización se relaciona directamente con la realización de ese cometido aplicado a una actividad e impuesto en particular.
7) Que aunque en algunos casos la publicidad favorece el debido funcionamiento del servicio en casos como éste ocurre más bien lo contrario, pues la reserva puede servir mejor al el interés público al permitir que el servicio pueda ejercer su función fiscalizadora en materia de tributos con mayor eficacia y eficacia. En efecto, la publicidad del programa de fiscalización solicitado supondría revelar el modo y criterios de evaluación utilizados por este servicio que, de ser conocidos previamente por los fiscalizados les facilitarían eludir la acción del fiscalizador.
8) Que el hecho de no estar vigente el programa de fiscalización no constituye una objeción a lo anterior, particularmente considerando que este fue el último programa de fiscalización que se ha aplicado a los síndicos.
9) Que analizados todos los antecedentes el Consejo estima que la divulgación del programa de fiscalización “Síndicos I” generaría un daño probable y específico a la tarea de fiscalización que debe realizar el SII en cumplimiento de un mandato legal, por lo que
su reserva resguardaría la eficacia de la misma en el presente y en el futuro, tutelando el debido funcionamiento del servicio, bien jurídico tutelado en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia y el art. 8º de la Carta Fundamental.
10) Que aunque al no haber tenido a la vista los antecedentes del juicio específico no se pueda tener por configurada la causal consistente en ser el programa solicitado un antecedente necesario para la defensa judicial del SII, resulta irrelevante tal pronunciamiento dado lo establecido en los considerandos precedentes, que por sí solos justifican la reserva de esta información en virtud del art. encabezado del Nº 1 del art. 21 de la Ley de Transparencia, vale decir, por entender que la publicidad, comunicación o conocimiento del programa de fiscalización “Síndicos I” afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido.
11) Que, lo anterior no impide que el reclamante pueda pedir la exhibición de este programa en el juicio que sostiene con el SII, conforme lo previsto en el artículo 349 del Código de Procedimiento Civil.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:
I. Rechazar el reclamo de don Adolfo Ortega Aichele en contra del SII, por cuanto la divulgación del programa de fiscalización “Síndicos I” afecta el debido cumplimiento de las funciones del servicio, causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia.
II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente acuerdo a don Adolfo Ortega Aichele y al Director del Servicio de Impuestos Internos”.