El requirente alegó que el Servicio de Impuestos Internos le denegó la información, fundado en la reserva que prevé los artículos 21 N° 1, letra c); 21 N° 2 y 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, ya que la información tendría carácter genérico, por lo que entregarla implicaría distraer funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales; además afectaría los derechos de las personas y por último se trata de información que el Código Tributario en su artículo 35 ha declarado como reservada o secreta.
El Consejo estimó que, dado que la información ésta en poder del organismo reclamado y es elaborada con presupuesto público, se trata de información pública, de acuerdo al artículo 5° y 10 de la Ley de Transparencia. Así, considerando que el SII ya ha desarrollado programas computacionales para extraer datos de la Base de Datos Catastral a nivel comunal, indicar la factibilidad técnica de realizar la misma tarea en relación a otras comunas, con estimaciones de cantidad y tiempos de ejecución, no representa para el Servicio una inversión de tiempo y destinación de funcionarios que produzca la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, por cuanto, parte de la información ya está generada y a juicio del técnico del experto informático del Consejo, dicha tarea sólo debiera tardar un tiempo aproximado de 8 horas.
Por último, el Consejo estimó que la divulgación de la información no afecta derechos de terceros, puesto que se trata de información que ya se encuentra disponible en el mercado y, además, la solicitud señala la exclusión de nombre y RUT del propietario del bien raíz. Así también, la información solicitada no contempla datos relativos a la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ella, que figuren en las declaraciones obligatorias de los contribuyentes, por lo que el Consejo concluyó que tampoco resulta aplicable la causal de reserva del artículo 35 del Código Tributario.
El texto de la decisión es el siguiente:
“En sesión ordinaria N° 160 de su Consejo Directivo, celebrada el 25 de junio de 2010, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol A296-10.
VISTOS:
Los artículos 5°, inciso 2°, 8° y 19 N° 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de las Leyes N° 20.285 y N° 19.880; lo previsto en el D.F.L. N° 1–19.653, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575 y los D.S. N° 13/2009 y N° 20/09, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban el Reglamento del artículo primero de la Ley N° 20.285, en adelante el Reglamento, y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia.
TENIENDO PRESENTE:
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 31 de julio de 2009 don Pablo Trivelli Oyarzún solicitó al Director del SII “copia digital completa de la base catastral de bienes raíces, agrícolas y no agrícolas, elaborada por el Servicio de Impuestos Internos, excluyendo el nombre y el RUT del propietario del bien raíz.” Además, solicita enviar la información a la dirección que indica en su presentación o informar cuando esté disponible la misma para recogerla.
2) RESPUESTA: El 28 de agosto de 2009, mediante Resolución Exenta N° 1818, el SII denegó la información solicitada señalando que la solicitud de información tendría carácter genérico al referirse a un número elevado de actos administrativos, por lo que entregarla implicaría distraer funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales a efectos de recopilarla para entregarla al requirente, precisamente la hipótesis de reserva que prevé el artículo 21 N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia.
3) AMPARO: Don Pablo Trivelli Oyarzún formuló, dentro de plazo, amparo por denegación de acceso a la información el 9 de septiembre de 2009, en contra del Servicio de Impuestos Internos, fundado en lo siguiente:
a) Recibió una respuesta negativa a su solicitud de información, mediante Resolución Exenta N° 1818, del 28 de agosto de 2009, fundada en la causal de reserva contemplada en el artículo 21, N° 1 c) de la Ley de Transparencia, vale decir, que su solicitud implicaría distraer a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales a efectos de recopilar la información y entregarla.
b) Difícilmente es posible sostener que dar respuesta a su solicitud de acceso distraería a los funcionarios de sus labores habituales, porque es un hecho conocido que la Subdirección de Avaluaciones del Servicio de Impuestos Internos tiene una base catastral digitalizada de todos los bienes raíces, agrícolas y no agrícolas del país, y, por tanto, hacer una copia de una base de datos existente difícilmente podría significar un gran esfuerzo de trabajo o una distracción de las labores habituales.
c) Por lo anterior, reitera su petición y solicita que se entregue una copia digital de la base catastral completa de bienes raíces, agrícola y no agrícola, elaborada por el Servicio de Impuestos Internos, excluyendo el nombre y RUT de los propietarios de los mismos.
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: este Consejo Directivo acordó admitir a tramitación el presente amparo, trasladándolo, mediante Oficio N° 706, de 6 de octubre de 2009, al Director Nacional del servicio de Impuestos Internos, quien, el 2 de noviembre de 2009, evacuó sus descargos y observaciones indicando que:
a) Efectivamente cuenta con un sistema de base catastral de bienes raíces, la cual almacena datos que permiten determinar la tasación fiscal de inmuebles agrícolas y no agrícolas, así como datos, aplicaciones y servicios necesarios para la administración del impuesto territorial, cuyas características, en lo que interesa al presente reclamo, son las siguientes:
i) Está conformada por 5.925.887 bienes raíces.
ii) Es dinámica, es decir en constante modificación, por la creación, eliminación y/o transformación de los inmuebles.
iii) La cantidad de información que contienen es de aproximadamente 82 datos por cada uno de los 752.124 predios agrícolas y 100 datos por cada uno de los 5.173.763 predios no agrícolas, sólo considerando los principales archivos y datos relevantes.
iv) Pesa aproximadamente 70 GB.
v) Está conformada por dos sistemas de almacenamiento de datos, uno de archivos indexados y secuenciales para los cuales se utiliza el sistema Cobol, que es un lenguaje de programación de computadores y tablas Oracle, que básicamente constituyen un sistema computacional de gestión de la base de datos.
vi) Muchos de los datos se encuentran registrados a través de códigos (letras, número, siglas, etc.), cuya descripción se encuentra en otros archivos o en otras tablas, por ejemplo, la tabla con la descripción y valores asociados a los códigos unitarios de suelos agrícolas tiene unos 4.000 registros y cada registro unos 5 datos.
vii) La solicitud de información involucra alrededor de 600 millones de datos de bienes raíces registrados en el catastro, considerando sólo los antecedentes relevantes y sin descripción de los códigos con los que muchos de éstos se incorporan.
b) Para obtener la información contenida en la base de datos, dado que es un sistema indexado de archivos o tablas relacionales, es menester construir programas computacionales que interpreten estos archivos y tablas, con el objeto de generar una extracción o archivo de salida que contengan los datos en forma inteligible. La construcción de dichos programas implica definir los datos que se requieren, filtrar los datos que no son propios del catastro o cuya exclusión haya sido solicitada, definir la incorporación de descripciones para un mejor entendimiento, definir el formato de uno o más archivos de salida, definir algunos criterios que sean necesarios para la presentación de la información, etc.
c) Cuestión distinta, pero que también incide en la inteligibilidad de la información, es que una vez obtenidos los datos, se interpreten aquellos que se expresan en códigos, por ejemplo, si queremos saber cuál es el destino de una propiedad, en el espacio pertinente a esa información figurará una letra “C”, en lugar de la palabra comercio, pero esa misma letra “C”, significará albañilería de ladrillo”, si se ubica en el espacio relativo a la clase de construcción, por lo que para saber qué significa cada uno de los códigos con que se registró la información, habrá que acudir a otros tipos de archivos.
d) Los recursos humanos que se tendrían que destinar para la preparación de los datos es de cuatro a cinco expertos, según si concurren o no en un mismo funcionario los perfiles profesionales que se requieren para la realización del trabajo.
e) El esfuerzo aproximado para obtener los archivos legibles de salida, sería de 90 horas y 11,25 días laborales. Sin embargo, como no es posible dedicar las horas señaladas en forma continua a las actividades que suponen la preparación de la información, sin descuidar tareas prioritarias para la administración tributaria o las que dan continuidad al negocio y considerando que dichas actividades no pueden realizarse en forma paralela, por cuanto no las realizaría una sola persona, sino 4 a 5, que deberían coordinarse, lo que también involucra tiempo, se estima que el tiempo real sería 4 a 6 veces mayor, es decir, entre 45 a 68 días hábiles.
f) Las estimaciones anteriores se efectuaron sobre la base de experiencia anterior en la preparación de archivos con información parcial del catastro, es decir, sólo con aquella que se definió como necesaria al preparar el programa computacional con el que se interpretaron los archivos, a requerimientos de otros organismos públicos.
g) En definitiva, satisfacer el requerimiento de información se traduciría en entregar acceso al sistema informático que utiliza el Servicio y a su interfaz correspondiente; ya que la base en los términos solicitados no existe a disposición del SII.
h) En cuanto a las alegaciones de derecho, señala primeramente que la información solicitada se encuentra amparada por el deber de reserva tributaria establecido en el artículo 35 del Código Tributario y que por aplicación del artículo 8 de la Constitución Política, disposición cuarta transitoria de la misma y artículo 1° transitorio de la Ley N° 20.285, se concluye que dicha norma ostenta el rango de quórum calificado exigido por la Constitución.
i) En relación al artículo 35 indicado caben los siguientes alcances:
i) Como regla general prohíbe al Director y los demás funcionarios del SII entregar información, pudiendo hacer esto sólo en los casos establecidos por Ley.
ii) Consagra como premisa fundamental que todos los documentos, antecedentes y datos contenidos en declaraciones que el contribuyente está obligado a presentar se encuentran amparados por el deber de reserva tributaria.
iii) Establece la prohibición de divulgar la cuantía o fuente de las rentas, entre otros, y que la expresión fuente se entiende, en su sentido literal y obvio, como “principio, fundamentos u origen de algo” (RAE).
iv) Siguiendo el argumento anterior, el origen de la renta sólo puede provenir de la actividad económica que se realiza, por lo que el Director no puede revelar dato alguno del que pueda extraerse el origen o fuente de la renta de la persona, natural o jurídica.
v) Tampoco debe permitir que las declaraciones obligatorias -o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos de ellas- sean conocidos por alguna persona ajena al servicio.
vi) Por todo lo anterior se configura la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia.
vii) Agrega que se trata de una norma tributaria, y conforme al artículo 6 letra A) N° 1 del Código Tributario, la única autoridad a quien nuestro ordenamiento jurídico entrega la facultad de interpretar este tipo de disposiciones es el Director Nacional del SII.
viii) La información solicitada está amparada bajo la reserva tributaria en lo relativo a la superficie de la unidad de que se trata y su avalúo: (1) Porque refleja directa e indirectamente la cuantía de las rentas del contribuyente respecto del que se proporciona la información. (2) Porque otro de los aspectos sobre los que recae el deber de reserva está referido a la fuente de la renta y los inmuebles cuya información se requiere están destinados precisamente a una actividad comercial, de manera que de proporcionarse los datos requeridos se estaría revelando la fuente de la renta de los contribuyentes.
ix) Por otro lado, los datos que posee el servicio y que se obtienen a través de las declaraciones obligatorias se encuentran comprendidos en el deber de reserva, así, como en este caso, parte de los datos solicitados el SII los ha obtenido del Conservador de Bienes Raíces, de un Notario y/o de los propios contribuyentes afectados, por que el SII se encuentra impedido de dar la información.
j) Lo solicitado estaría amparado, además, bajo la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia en relación con el artículo 19 N° 22 de la Constitución Política, que consagra el derecho a la igualdad de trato (o no discriminación) en materia económica, que se define como “el derecho en virtud del cual el estado debe dar el mismo tratamiento económico a todos los agentes económicos, asegurándoles su bienestar y sin intervenir para no alterar el equilibrio natural económico”. De lo anterior, se desprende que los órganos del estado deben abstenerse de realizar actuaciones que alteren el natural equilibrio que debe existir entre los distintos agentes económicos ya que ello podría afectar la libre competencia, la libertad para la toma de decisiones económicas, la libertad para adoptar una determinada organización empresarial, etc.
k) A mayor abundamiento, en virtud del artículo 19 N° 26 de la Constitución Política, el SII, al analizar el mérito y consecuencias mediatas e inmediatas de una determinada actuación, debe considerar el imperativo constitucional y legal de evaluar si con ello se puede afectar en su esencia un derecho garantizado por la Constitución Política, imperativo al que también está sometido el Consejo para la Transparencia, es decir, debe abstenerse de actuar si con ello puede causar una privación, perturbación o amenaza a la garantía del artículo 19 N° 22 o si se puede afectar en su esencia a este u otro derecho.
l) Con todo, el SII actuó de acuerdo a la normativa vigente al no entregar la información solicitada, al considerar para ello que “el sentido de la Ley de Transparencia es que la ciudadanía pueda tener acceso a la información que los órganos públicos posean, con la finalidad de fortalecer la transparencia de la función pública y ejercer un control ciudadano del uso de los recursos públicos, evitando o reduciendo de esta forma cualquier atisbo de corrupción, no correspondiendo a este espíritu pretender que los órganos de la Administración del Estado se transformen el proveedores de información de los articulares, olvidando la misión para la cual fueron creados primariamente”
m) Además, la entrega de lo solicitado podría afectar derechos tales como la seguridad y esfera de la vida privada de las personas naturales y de los representantes de las personas jurídicas.
n) En cuanto a la causal invocada, contemplada en el artículo 21, N° 1, letra c) de la Ley de Transparencia, indica que se cumplen los presupuestos de hecho contemplado en la norma, tanto el genérico –afectación del debido funcionamiento del órgano- y los tres presupuestos particulares que contempla la letra c).
o) En otro orden de consideraciones, la Ley de Trasparencia, no obliga destinar funcionarios y medios para generar información ni para confeccionar documentos o archivos para satisfacer requerimientos de antecedentes que no se encuentran materialmente disponibles, esto es, que no existen en la forma solicitada o que implican un dispendio no autorizado por la ley, como en el caso de la especie, si se accede al reclamo.
p) En relación al catastro de bienes raíces del SII, el procesamiento de dicha información no tiene por finalidad hacerla de libre acceso al público, sino que es utilizada por el SII de acuerdo a su finalidad propia, esto es, la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos.
q) Por todo lo señalado, el requerimiento de información es genérico, referido a un elevado N° de actos administrativos, cuya entrega implicaría distraer a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales.
r) Por último solicita audiencia para efectos probatorios, para la cual ofrece la comparecencia de un técnico de la Subdirección de Avaluaciones o de la Subdirección de Informática, sin perjuicio de decretar una visita técnica al SII, con dicha finalidad.
5) AUDIENCIA: En sesión ordinaria N° 117, celebrada el 5 de enero de 2010, el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia acordó en el presente amparo convocar a una audiencia de rendición y discusión de antecedentes y medios de prueba que se celebró el 29 de enero de 2010, a las 9:30 horas. En atención a lo discutido en dicha audiencia el Consejo Directivo acordó, como medida para mejor resolver, que se solicitara la siguiente información: a) Al reclamante: Remitir al Consejo para la Transparencia copia íntegra de los antecedentes que le fueron suministrados en su oportunidad por la Municipalidad de Rancagua en relación con la información catastral de inmuebles pertenecientes a dicha comuna. Especialmente se le solicitó la mención de fecha, soporte y forma en que dichos antecedentes le fueron proporcionados.
b) Al organismo reclamado: Remitir al Consejo para la Transparencia una nómina de los municipios del país con los cuales mantiene convenios de colaboración para el cobro de tributos territoriales y para el ejercicio de facultades fiscalizadoras, de acuerdo a lo sostenido por sus apoderados en audiencia, indicando, además, la información catastral que en virtud de tales convenios proporciona a dichas entidades edilicias. Especialmente se requirió la remisión de información catastral referente a, al menos, 2 comunas, en el mismo soporte en que haya sido proporcionada a ellas.
6) CUMPLIMIENTO DE MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER:
a) Reclamante: El 25 de febrero de 2010. El Sr. Pablo Trivelli Oyarzún dio cumplimiento a la medida para mejor resolver de la siguiente manera:
i) Adjuntó un CD que incluye copia del archivo digital con los antecedentes de la base catastral de bienes raíces de la comuna de Rancagua. Además, adjunta texto impreso en el que se informa de todos los campos que contempla la base catastral de bienes raíces. Además, indica que los antecedentes fueron enviados por el municipio vía correo electrónico el día 1° de marzo de 2007.
ii) Con el objeto de complementar los antecedentes solicitados y a fin de evidenciar que el concepto de base catastral de bienes raíces no es genérico ni ambiguo, sino concreto, común y conocido por las instituciones y personas que han tenido acceso a ella, se adjunta en el mismo CD, los antecedentes de las base catastral de bienes raíces correspondientes a los municipios de Santiago, Calama y Valparaíso, entregadas en los años 1997, 2000 y 2009, respectivamente.
iii) Adjunta copia del convenio suscrito entre el SII y la Municipalidad de Providencia, de 12 mayo de 2000, disponible a través de Internet (www.oficinadepartes.providencia.cl), con el propósito de ilustrar el contenido claro y preciso de lo que se entiende por “Base de Datos Catastral de Propiedades” y el contenido detallado de la misma, según consta en el anexo técnico del convenio.
iv) En relación a la aplicabilidad del artículo 35 del Código Tributario, alegado por el órgano reclamado, y que impediría la entrega de lo solicitado, informa que no sólo se entrega la información a 61 municipios que tienen convenio con el SII, cuya lista se acompaña, sino que, además, según la Resolución Exenta SII N° 32, de 11 de marzo de 2005, que se adjunta, se establecen las condiciones de venta de antecedentes del catastro de bienes Raíces agrícolas y no agrícolas, lo que permitiría deducir que parte de la información solicitada está disponible al público en general, por cuanto si el SII pone la disposición de terceros información que forma parte del base catastral, difícilmente podría argumentar que la misma está prohibida por ley y que requeriría despachar cartas certificadas a cada uno de los propietarios de bienes raíces para obtener su autorización.
v) De lo precedentemente expuesto, se desprende lo siguiente:
(1) Existe en el lenguaje habitual del SII el concepto de “Base Catastral de Bienes Raíces”, cuyo contenido es preciso, común y plenamente conocido, lo que se refleja en la experiencia con los municipios indicados en la presentación. Además, en los convenios que suscribe el SII con los Municipios se detalla el contenido de lo que se entiende por “Base Catastral de Bienes Raíces”
(2) Es precisamente esa base catastral la que se ha solicitado al SII, omitiendo el RUT y nombre del propietario, para todas las comunas del país.
(3) Contrariamente a lo sostenido por el SII en la audiencia pública realizada ante el Consejo para la Transparencia, no se requiere hacer un esfuerzo especial y adicional, ni en cuanto a recursos humanos ni económicos, ya que el SII reconoció en la misma audiencia que destina personal a generar la información solicitada. De los antecedentes adjuntos que claro que el SII genera la base catastral solicitada en formato electrónico y de manera habitual, al que se actualiza dos veces al año, que es entregada a los municipios con los que tienen convenio. Y que corresponde exactamente a la base catastral solicitada al SII, con las omisiones ya indicadas.
b) Organismo reclamado: El 23 de febrero de 2010, el SII, realizó una presentación ante este Consejo, en respuesta a lo solicitado en la medida para mejor resolver, indicando que:
i) Del tenor de lo solicitado en la especie se debe tener las siguientes consideraciones previas al cumplimiento de la medidas ordenadas:
(1) Lo solicitado es la “…copia digital completa de la base catastral de bienes raíces, agrícola y no agrícola, elaborada por el SII…”.
(2) Realizados los análisis de factibilidad técnica se informó al Sr. Trivelli que lo solicitado se hacía técnicamente irrealizable, por cuanto la información requerida era abundante, y prácticamente imposible de poner en cualquier archivo impreso o computacional, dada la variedad de su contenido, lo que también lo hacía muy oneroso.
(3) Reitera lo plateado en audiencia pública ante el Consejo para la Transparencia, en cuanto a la imposibilidad técnica de lo solicitado y lo gravoso que sería en términos humanos y económicos, disponer de funcionarios a realizar una labor que ni aún para la propia institución se ha hecho antes, como es reducir la información catastral completa en uno o varios archivos digitales.
(4) En tal audiencia, el Sr. Trivelli dio a entender que en realidad su solicitud original no se refería a la base catastral, sino a una información tipo planilla impresa, similar a la que había obtenido de la Municipalidad de Rancagua, y respecto de la cual el funcionario que se la entregó y que no identificó, le habría denominado “la base catastral del Servicio de Impuestos Internos”
(5) El documento aludido por el reclamante no es la base catastral del servicio, ni mucho menos es materia de esta discusión, por cuanto lo que se está debatiendo en autos es si procede la entrega o no de “la base catastral del Servicio de Impuestos internos”.
(6) Como institución les interesa dar cumplimiento a los requerimientos que en virtud de la Ley de Transparencia efectúa la ciudadanía, pero lo que es posible hacer es adivinar las intenciones o expectativas que pueda tener un requirente al momento de solicitar la entrega de información, no presagiar hacia dónde cambian sus intenciones en cada instancia, como en este caso, en que se ha iniciado un asunto resolviendo una cuestión referida a la base catastral del SII y se está hablando hoy de una planilla de datos enviada a las Municipalidades.
(7) Por lo anterior, estima que la solicitud de las medidas para mejor resolver indican una mutación de lo solicitado originalmente.
ii) Además, entiende que es absolutamente posible que el requirente no maneje la terminología utilizada en un área tan específica del SII como es la Subdirección de Avaluaciones y, luego de la audiencia, comprenda también la factibilidad de que lo pedido diga relación concretamente con un listado de bienes con ciertas características técnicas que a él le interesa conocer.
iii) Siendo así, estima que dilatar innecesariamente este proceso y hacer incurrir, tanto a la administración como al contribuyente en un desgaste de recursos superfluos, es inoficioso desde todo punto de vista y por tal razón solicita a este Consejo se sirva a resolver el amparo, de modo que el Sr. Trivelli reformule su petición, en términos tales que pueda ser procesada, analizada y eventualmente contestada por quienes tengan a cargo el manejo de los datos que él solicite, terminando de este modo con un problema que, a estas alturas, es más semántico que otra cosa.
7) PRESENTACIÓN DEL RECLAMANTE: Mediante escrito de 11 de junio de 2010, don Pablo Trivelli Oyarzún hizo presente a este Consejo lo siguiente:
a) El 11 de mayo de 2010 recibió una llamada de la Sra. Carolina González, abogada de la Oficina de Procedimientos Administrativos, Subdirección Jurídica del SII, en la manifestó su intención de entregar los antecedentes de la base catastral de bienes raíces que dicho servicio entrega a las municipalidades, oferta que fue corroborada mediante correo electrónico de 14 de mayo, que acompaña.
b) Tras varias conversaciones telefónicas la funcionaria aludida, mediante correo electrónico de 3 de junio de 2010, le envió un archivo adjunto con la información que era factible de ser entregada en consideración a que es aquella que el SII entrega a las municipalidades.
c) Sin embargo, estima que la información ofrecida es una fracción de la base catastral solicitado y a la que ha tenido acceso en varios municipios. Según la funcionaria es la que se entrega a los municipios con los que tiene un convenio.
d) Sostiene que la información que se ofrece es aquella que el SII tiene a la venta según Resolución Exenta SII Nº 32 de 11 de marzo de 2005.
e) En vista de lo anterior, decisión insistir en su requerimiento ante este Consejo y reiterar su solicitud para obtener la base catastral completa según se detalla en el texto de los convenios que ha suscrito el SII con varios municipios, exceptuando el nombre y Rut del propietario.
f) Además, señala que existe en el lenguaje habitual del SII un contenido claro y preciso de lo que se entiende por “Base de datos Catastral de Bienes Raíces”, cuyo contenido está detallado en el anexo técnico del Convenio entre el SII y la Municipalidad de Providencia y que constató en los casos de las municipalidades de Santiago, Rancagua, Calama y Valparaíso. Por otro lado, la entrega de lo requerido no supone un esfuerzo adicional de programación computacional ya que es lo que el SII ha entregado a los municipios con los que tiene un convenio.
g) Por último que contrariamente a lo sostenido en la audiencia pública por parte del SII, la entrega de lo solicitado no contraviene el artículo 35 del Código Tributario por cuanto la información ya se entrega al municipio y una fracción importante de la misma se ofrece a la venta, como se indicó.
8) PRESENTACIÓN DEL ORGANISMO RECLAMADO: Mediante escrito de 17 de junio de 2010, el Director del Servicio de Impuestos Internos hizo presente a este Consejo lo siguiente:
a) De los dichos del reclamante en la audiencia realizada el 29 de enero de 2010 quedó de manifiesto que la información que él pretende le sea entregada no es una copia completa de la base catastral de bienes raíces, agrícolas y no agrícolas, sino que le basta con la información que el SII entrega a las municipalidades para la administración del impuesto territorial.
b) En virtud de lo anterior, en el entendido que la información requerida ya está generada, por lo cual sólo era necesario sacar una copia para su entrega, y que dicha información sería pública, se comunicó con el reclamante a efectos de concretar la entrega en los mismo términos que se hace a los municipios, no obstante lo cual el Sr. Trivelli rechazó dicho ofrecimiento.
c) Dicho rechazo se fundamenta, según sus propios dichos, en que la información que se le entregaría a las municipalidades es más que aquella que se pretende entregar a él.
d) Tal argumento se sustenta en que los convenios suscritos entre el SII y las distintas municipalidades, en ciertas ocasiones han incluido información adicional. En efecto, del análisis de los distintos convenios de entrega de información suscrito con las municipalidades, se individualiza una mayor cantidad de información que aquella ofrecida al reclamante, pero en la prácticasegún puede acreditar- ella no se entrega en los términos del convenio respectivo. Lamentablemente tales convenios no han sido actualizados a la fecha, difiriendo entonces la letra de éstos, de la información efectivamente entregada. Lo afirmado puede ser acreditable oficiando a las distintas municipalidades para que certifiquen la información que reciben del SII.
e) Así las cosas, cobran plana vigencia todas sus alegaciones desde la respuesta la solicitud de acceso, descargos y aquellas sustentadas en la audiencia, en cuanto a que se busca que el SII cree una base de datos especialmente para ser entregada al reclamante, situación que distraería al personal del mimos de sus labores habituales, configurándose la causal de reserva del artículo 21 Nº 1, letra c) de la Ley de Transparencia. Además, dependiendo de la información adicional que requiera el Sr. Trivelli, también podrían configurarse otras causales de denegación de la entrega de información, latamente desarrolladas en la tramitación del presente amparo.
Y CONSIDERANDO:
1) Que lo requerido en la especie es la copia digital completa de la base catastral de bienes raíces agrícolas y no agrícolas elaboradas por el Servicio de Impuestos Internos.
2) Que tal como lo señaló el SII en sus descargos dicha base “almacena datos que permiten determinar la tasación fiscal de inmuebles agrícolas y no agrícolas, así como datos, aplicaciones y servicios necesarios para la administración del Impuesto territorial”.
3) Que dada la naturaleza de la información contenida en dicha base, y por el hecho que ésta obra en poder del organismo reclamado y es elaborada con presupuesto público, este Consejo estima que se trata de información pública de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 5° y 10 de la Ley de Transparencia.
4) Que, establecido lo anterior, cabe analizar la procedencia de las causales de reserva alegadas por el SII, a efectos de determinar la pertinencia de la entrega de la información. Las causales invocadas fueron las siguientes: a) Afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano al tratarse de un requerimiento de carácter genérico, referido a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones
(artículo 21 N° 1 c) Ley de Transparencia).
b) Afectación de los derechos de las personas, particularmente su vida privada o derechos de carácter comercial o económico. (artículo 21 N°2 Ley de Transparencia)
c) Se trata de información que una ley de quórum calificado –en este caso el Código Tributario y, particularmente, la reserva tributaria establecida en su artículo 35- ha declarado como reservada o secreta, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política (artículo 21 N° 5 Ley de Transparencia).
5) Que en cuanto a la causal consagrada en el artículo 21 N°1 c) de la Ley de Transparencia cabe señalar lo siguiente:
a) El organismo reclamado en sus presentaciones señala que:
i) El requerimiento es genérico por no individualizar los predios ni el tipo de datos requeridos y referirse a un elevado número de actos al involucrar información sobre la tasación de, al menos, 5.925.887 bienes raíces.
ii) Acceder a la solicitud distraería indebidamente a los funcionarios del SII del cumplimento regular de sus labores habituales, en atención a que para obtener esta información de la base catastral de bienes raíces es menester construir programas computacionales que interpreten estos archivos y tablas y generen una extracción o archivo de salida que contengan los datos solicitados de forma inteligible, vale decir, que para responder a la solicitud de acceso es menester construir un programa ad-hoc a la información que se desea conocer, lo que supone destinar a cuatro o cinco expertos para la realización de dicho trabajo, los que tardarían alrededor de 90 horas y 11,5 días, en el supuesto que dichos profesionales se dediquen en forma continua a dicha tarea, y aproximadamente 45 a 68 días hábiles debido a que no es posible dedicación continua en este tema sin descuidar las tareas prioritarias para la Administración Tributaria. Lo anterior implica una afectación al debido cumplimiento de las funciones propias del SII, por cuanto distraen indebidamente a su personal y supone la generación de información que no existe en la forma solicitada.
iii) Actuó en conformidad al espíritu de la ley, por cuanto la finalidad de la misma es permitir un mayor control de la ciudadanía, con la precaución de cautelar la primacía de la función administrativa, lo que justificaría el establecimiento de la causal de reserva en comento.
b) Por su parte, el reclamante ha hecho presente lo siguiente:
i) La existencia de bases catastrales comunales, confeccionadas por el SII en cumplimiento de convenios entre éste y determinados municipios -61 municipios según afirmó el reclamante-. Acompañó las bases catastrales comunales de Rancagua, Santiago, Calama y Valparaíso y copia del convenio suscrito entre el SII y la Municipalidad de Providencia, publicado en la página web de la Oficina de Partes de dicho municipio1.
ii) Que el contenido de la base de datos catastral de bienes raíces requerida en la especie coincidiría con el detallado en el anexo técnico del convenio con la Municipalidad de Providencia indicado y con las bases de datos a la que tuvo acceso en los municipios aludidos.
iii) Existencia de la Resolución Exenta N° 32, de 11 de marzo de 2005, mediante la cual se establecen valores de costo por productos relacionados al catastro de bienes raíces agrícolas y no agrícolas, concretamente de información básica y detalle catastral de dichos bienes, estableciéndose como unidad mínima para dar cumplimiento a la generación y entrega de información catastral solicitada por terceros, la totalidad de los predios existentes a nivel comunal, para un destino principal específico que contenga el producto solicitado. Dicha resolución da cuenta del hecho que parte de la Base de Datos requerida está a la venta, sin perjuicio que ésta no constituye lo requerido por él, como sí ocurre respecto de las bases de datos municipales.
6) Que, por su parte, el Convenio acompañado por el reclamante entre la Municipalidad de Providencia y el SII, en su cláusula 3°, sobre entrega de información catastral del SII a la Municipalidad, establece que el SII dispondrá gratuitamente, en los meses de marzo y septiembre de cada año la base de datos de todas las propiedades agrícolas y no agrícolas de la comuna. Además, en sus disposiciones complementarias contiene una cláusula de confidencialidad, como condición general de la entrega de información que impone a la municipalidad la obligación de utilizar dicha base sólo para el cumplimento de sus fines y los establecidos en el convenio. Además, contiene http://oficinadepartes.providencia.cl/index.php?&direction=0&order=mod&directory=CONVENIOS/IMPLEMENTACION OFICINA DE APOYO A SII un anexo técnico que indica de qué campos se compone las Bases de Datos Catastrales, según se trate de bienes raíces agrícolas y no agrícolas.
7) Que. Además, el convenio aludido crea una Oficina de Convenio Municipal con SII, define sus características y funciones. A su vez, en la página web institucional del SII, se publica una tabla con la dirección, teléfono y horarios de atención de dichas oficinas en relación a 64 comunas, según documento acompañado por el reclamante y verificado en la página web indicada2.
8) Que para efectos de analizar la información acompañada por las partes del presente amparo, se estimó pertinente someterla al análisis del Ingeniero Informático de este Consejo, Marco Müller Pinto, quien analizó el sistema catastral del bienes raíces agrícolas y no agrícolas del SII con ocasión de la visita técnica decretada en el amparo A89-09, en que lo solicitado era información de la base catastral cuya copia digital se requiere en la especie. Particularmente se solicitó la opinión técnica del experto en relación a los siguientes puntos:
a) Correspondencia entre Bases de Datos Catastral de Bienes Raíces por Comuna y lo indicado en el Convenio entre la Municipalidad de Providencia y el SII.
b) Considerando que el SII ya ha desarrollado programas computacionales para extraer datos de la Base de Datos Catastral a nivel comunal, indicar la factibilidad técnica de realizar la misma tarea en relación a otras comunas, con estimaciones de cantidad de profesionales (sea del área de Avaluaciones o de informática del SII) y tiempos de ejecución.
9) Que como resultado de dicho análisis, el experto del Consejo para la Transparencia, don Marco Müller Pinto, hizo presente a este Consejo que:
a) Dado el análisis de las estructuras de información contenidas en el convenio entre el SII y la Municipalidad de Providencia, específicamente en el punto 3.1 sobre base de datos catastral de propiedades No Agrícolas, es posible señalar que existe una directa relación entre los campos de información de este convenio y los campos de información del archivo “base no agrícola fija SantiagoC.xls” proveniente del CD entregado por el reclamante.
b) Además, en relación a la factibilidad técnica de obtener la totalidad de los datos de la base catastral de bienes raíces del SII en relación a las comunas que no han suscrito un convenio con el SII, el experto presenta un análisis de las principales alegaciones del organismo reclamado en orden a fundamentar la causal de reserva en comento:
10) Que, previo a exponer las conclusiones, este Consejo estima pertinente señalar, en relación a la Resolución Exenta SII N° 32, de 11 de marzo de 2005, ésta fue dictada en virtud el artículo único del D.L. N° 2.136/1978, que autorizó el cobro del valor de ciertos documentos proporcionados por los servicios públicos, texto modificado por la Ley N° 18.681 y, especialmente, por el art. 83 de la Ley N° 18.768, de 1988, que faculta a los Servicios de la Administración del Estado para recuperar de los interesados, los costos derivados de la utilización de recursos humanos, tecnológicos y financieros en que deben incurrir para generar los documentos y copias que los interesados les requieran. Sobre dicha norma cabe señalar que este Consejo ya se ha pronunciado sobre la aplicabilidad de la misma en el considerando 14 de la decisión recaída sobre el amparo C407-09, el 23.03.2010, en orden a que “como ya declaró este Consejo en la decisión A167- 09, de 5 de marzo de 2010, la Ley de Transparencia debe prevalecer sobre aquella dado que es una ley posterior - vigente desde el 20 de abril de 2009- que regula con carácter general el cobro de los costos directos de reproducción tratándose do requerimientos de información”. En consecuencia, debe señalarse al SII que considere a futuro que este Consejo estima que en materia de acceso a la información no procede formular cobros fundándose en el D.L. N° 2.136/1978.
11) Que a la luz de todo lo precedentemente expuesto este Consejo concluye lo siguiente:
a) Copia Digital de la parte de la Base Catastral existe y es actualizada, al menos, dos veces al año, en relación a los municipios respecto de los cuales el SII ha celebrado un Convenio para la mantención del catastro bienes raíces o similar, lo que evidencia que el SII ha desarrollado un programa computacional a efectos de la extracción de los datos correspondiente. Así lo afirma con ocasión de los descargos evacuados por el SII en la tramitación del amparo C575-09, éste afirmó que “si se quiere una copia digital de todos los datos provenientes del formulario 2890 a nivel nacional, de los últimos 10 años, que sea legible, es necesario crear un programa nuevo que permita compilar y descifrar la información requerida por cada bien raíz respecto del cual se haya presentado el citado formulario en el plazo señalado, similar al generado, por ejemplo, para la entrega de información a las Municipalidades con las cuales el Servicio de Impuestos Internos tiene convenio para la administración del impuesto territorial, a las cuales se les entrega parte de la información catastral”. Lo anterior evidencia, por una parte, la existencia de dichos convenios y, por otra, afirma la factibilidad técnica de extraer datos de la base de datos catastral y que dicha extracción ya se ha efectuado anteriormente por lo que el programa
para hacerlo ya se ha desarrollado por el organismo reclamado, al revés de lo afirmado en sus descargos para hacerlo ya se ha desarrollado por el organismo reclamado, al revés de lo afirmado en sus descargos.
b) La extracción de datos de la base catastral del SII en relación a los inmuebles ubicados en las comunas con las cuales el Servicio no ha suscrito convenio alguno, no representa para el organismo reclamado una inversión de tiempo y destinación de funcionarios que permita verificar la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, por cuanto, parte de la información ya está generada y se actualiza dos veces al año y dado que, según el juicio técnico del experto informático de este Consejo, dicha tarea sólo debiera tardar un tiempo aproximado de 8 horas, en horas persona. Además, el que parte de la base catastral de bienes raíces del SII esté puesta a la venta, según Resolución Exenta N° 32, implica necesariamente el desarrollo de programas para la extracción de datos según el requerimiento del comprador.
c) Por su parte, el reclamante ha manifestado su satisfacción con la entrega de la información de la Base Catastral del SII, por comuna, en los términos de las bases catastrales comunales que acompañó y que se estrega por el SII al municipio en el marco de un convenio, según ya se indicó.
d) Por lo tanto, a juicio de este Consejo, en relación a la información relativa a la base catastral relacionadas a las propiedades ubicadas en las comunas que han suscrito un convenio con el SII no se verifican los supuestos de la causal de reserva invocada del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, por cuanto respecto de esta el servicio ya ha desarrollado los programas respectivos para la extracción de datos y entrega en forma digital, por lo que mal puede sostener que realizar dicha actividad a efectos de dar respuesta a un requerimiento de información podía afectar el debido cumplimento de sus funciones.
e) Sobre aquella parte de la base catastral de bienes raíces del SII, que no ha sido objeto de convenio con el SII, como señaló el experto de este Consejo, la extracción de datos de la misma del mismo modo que se efectúa en cumplimiento de los convenios no implica desde un punto de vista técnico un esfuerzo adicional significativo para el organismo reclamado, por lo que respecto de esta información a juicio de este Consejo tampoco se configura la causal de reserva alegada por el SII, indicada en el punto anterior.
12) Que en relación a la procedencia de la causal alegada contenida en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, este Consejo no advierte de qué modo la divulgación de la información requerida podría afectar derechos de terceros particularmente, según alega el organismo reclamado, que la entrega de la información privaría, perturbaría o amenazaría la garantía de la no discriminación arbitraria en materia económica, consagrada en el artículo 19 N° 22 de la Constitución Política, o la seguridad y esfera de la vida privada de las personas naturales, toda vez que se trata de información que ya se encuentra disponible en el mercado, según se expuso. Además, la solicitud de acceso señala expresamente que es “con exclusión del nombre y el RUT del propietario del bien raíz”, por lo que la información requerida no se asocia a una persona natural, por lo que mal puede afectarse alguno de sus derechos como consecuencia de su divulgación.
13) Que, por último, en relación a la causal de reserva invocada contenida en el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en orden a que la información requerida estaría amparada por el secreto tributario establecido en el inciso 2°, del artículo 35 del Código Tributario, disposición que cumpliría con los requisitos establecidos en el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 1° transitoria de la Ley N° 20.285, en relación a la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política, este Consejo estima que la Base Catastral de Bienes Raíces del SII no está amparada en el Secreto Tributario, por lo siguiente:
a) La norma del inciso 2° del artículo 35 del Código Tributario, señala que “ El Director y los demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna…”, lo que supone que la prohibición de divulgar la información señalada en el precepto no distingue el soporte y es a cualquier evento, caso en el cual esta norma inhabilitaría al SII a la venta de dicha base de datos o parte de ella, cuestión que, como se indicó, no ocurre en la especie, por cuanto este Consejo constató que el organismo reclamado tiene a la venta parte de su la base catastral de bienes raíces (Resolución Exenta SII N° 32), por lo que si la entrega de la información es efectuada en forma onerosa por parte del SII, mal puede éste alegar que si ésta se hace a título de acceso la información pública sí operaría el secreto tributario.
b) A juicio de este Consejo la información solicitada no contempla datos relativos a la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ella, que figuren en las declaraciones obligatorias de los contribuyentes, por lo que concluye que no resulta aplicable al presente caso la causal de reserva contemplada en el artículo 35 del Código Tributario.
14) Que, por último este Consejo estima pertinente hacer presente al SII que si bien la Ley de Transparencia permite a la ciudadanía efectuar un efectivo control social sobre los órganos de la Administración del Estado, como afirma en sus descargos, de modo que resulta ser un mecanismo de control y prevención de la corrupción en el sector público, no debe olvidarse que lo esencial de dicho cuerpo legal es regular el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, derecho fundamental consagrado en nuestra Constitución Política de acuerdo a la sentencia Rol N° Rol N° 634/2006, de 9 de agosto de 2007, cuestión que ha ratificado ha ratificado este Consejo en las decisiones recaídas sobre los amparos A11-09 y A45-09, entre otras, por lo que no es posible acoger la alegación en orden que la denegación de información habría sido procedente y acorde al sentido de la Ley de Transparencia, restringido al control ciudadano para el fortalecimiento de la función pública.
15) Por todo lo precedentemente expuesto, este Consejo ha de acoger el presente amparo y requerir al Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos la entrega al reclamante de la información solicitada en los términos requeridos, según dispondrá la parte resolutiva del presente acuerdo.
EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE ATRIBUYEN LOS ARTS. 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA:
I. Acoger el amparo interpuesto por don Pablo Trivelli Oyarzún en contra del Servicio de Impuestos Internos, por los fundamentos antes expresados.
II. Requerir al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos que, dentro del plazo de 10 días hábiles contados desde que quede ejecutoriado el presente acuerdo, entregue al reclamante la información actualizada requerida en la especie incluyendo el mismo contenido que entrega a los municipios con quienes ha suscrito convenios al efecto, ajustándose en lo relativo al cobro de costos de reproducción estrictamente a lo señalado en la Instrucción General Nº 6 de este Consejo (D.O. 30.03.2010) y a lo señalado en el considerando 10º de esta decisión.
III. Requerir a la reclamada que dé cumplimiento a lo precedentemente resuelto, bajo el apercibimiento de proceder conforme disponen los artículos 45 y siguientes de la Ley de Transparencia, enviando copia de los documento en que conste la entrega de información, a este Consejo, al domicilio Morandé N° 115, piso 7°, comuna y ciudad de Santiago, o al correo electrónico cumplimiento@consejotransparencia.cl para efectos de verificar el cumplimiento de esta decisión.
IV. Encomendar al Director General de este Consejo notificar el presente acuerdo a Don Pablo Trivelli Oyarzún y al Sr. Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos”.