29 de Agosto de 2000

Mensaje de S.E. el Presidente de la República con el que se inicia un Proyecto de Ley  que establece Normas Legales para Combatir la Evasión Tributaria. Santiago, 24 de agosto de 2000.

M E N S A J E Nº 178-342/
Honorable Cámara de Diputados:

A S.E. EL PRESIDENTE DE LA H. CAMARA DE DIPUTADOS

Presento a vuestra consideración un proyecto de ley que tiene por objeto reducir la elusión y evasión tributaria, mediante la modificación de diversas leyes, entre las cuales se encuentran el Código Tributario, Ley sobre Impuesto a la Renta, Impuesto a las Ventas y Servicios, Ordenanza de Aduanas y Leyes Orgánicas del Servicio de Impuestos Internos, de Aduanas y de Tesorerías.

I. EL INICIO DE LA CAMPAÑA CONTRA LA EVASION

Mediante la presentación de este proyecto, se cumple con el compromiso expresado en mi programa de gobierno en cuanto a financiar los mayores requerimientos de gastos en programas sociales y de desarrollo no mediante un aumento de impuestos sino a través de una reducción de la elusión y la evasión tributaria. Para cumplir este compromiso se requiere de un esfuerzo serio, coordinado y sistemático de las instituciones fiscalizadoras, debidamente dotadas de medios materiales y legales, orientado a atacar las grandes fuentes de evasión, esto es, una verdadera campaña contra la evasión de impuestos.

La campaña contra la evasión de impuestos que inicia este proyecto es una iniciativa clave para la estrategia de crecimiento con equidad del Gobierno y una pieza funda-mental de la reforma fiscal a que me referí en el Mensaje Presidencial del 21 de Mayo. Esta campaña proveerá recursos para el financiamiento de planes y políticas de desa-rrollo social sobre la base de un mayor cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes de mayores recursos en beneficio de los sectores más vulnerables de la población. Asimismo, rati-fica mi compromiso en cuanto a que la res-ponsabilidad fiscal es una condición básica para la reactivación y para un crecimiento estable.

II. FUNDAMENTOS.

1. Antecedentes sobre evasión de im-puestos.

Se estima que la evasión de impuestos alcanza actualmente en Chile cerca de un 24%, lo que equivale a unos US $4.000 millo-nes anuales. Si bien esta tasa es menor a las de otros países latinoamericanos, está muy por encima de los niveles de las nacio-nes más desarrolladas, que exhiben tasas del orden del 10%. Así, por ejemplo, en cuanto a tasa de evasión del IVA neta, según datos de 1993, mientras Nueva Zelandia presenta un 5,1%, Suecia: 5,4; Israel: 7,8; Portugal: 14 y Sudáfrica: 14,6, en el caso de Chile ésta ascendía a 23%.

Para acercarnos a los niveles que pre-sentan los países señalados, resulta funda-mental equiparar las facultades legales y los recursos materiales y humanos con que cuentan nuestros organismos encargados de la administración tributaria con las de los países con menores niveles de evasión.

En efecto, las comparaciones interna-cionales también muestran que las capacida-des operativas de la administración tributa-ria en Chile son más limitadas que las de otros países. Así, por ejemplo, al analizar el indicador consistente en el número de ha-bitantes por funcionario, mientras en Esta-dos Unidos este es de 2.657,en Francia de 738,en Suecia de 783 y en Canadá de 879, en Chile es de 4.051, lo que explica parte de la mayor evasión y elusión tributarias en nuestro país.

2. Imperativo ético.

La evasión de impuestos representa una situación de gran inequidad entre quienes cumplen sus obligaciones tributarias y quie-nes no lo hacen. Corregir esta inequidad no es sólo un imperativo ético, sino también un requisito indispensable para el buen funcio-namiento de una economía moderna. En efecto, por un lado, el cumplimiento de las obliga-ciones tributarias por parte de algunas em-presas genera una situación de competencia desleal respecto del resto del sector priva-do. Por otra parte, el respeto a la normati-va tributaria es parte del principio más ge-neral de respeto a la ley que toda economía moderna requiere para funcionar adecuadamen-te. Si bien en Chile la gran mayoría de las personas paga sus impuestos, la percepción de que existe evasión termina representando un obstáculo para la promoción del cumpli-miento voluntario de las leyes impositivas por parte de los buenos contribuyentes. Así, desde un punto de vista ético, nadie puede oponerse a una iniciativa que persigue el cumplimiento de la ley.

3. Reducir tasa de evasión.

La presente iniciativa pretende forta-lecer el cumplimiento de la ley y asegurar que toda la sociedad y los diversos agentes económicos cumplan con sus obligaciones tri-butarias. Esta se propone reducir esta tasa desde un 24% a alrededor de un 20% al año 2005, mejorando la recaudación fiscal en unos US$ 800 millones anuales al final del sexenio. La acción fiscalizadora apunta cla-ramente en contra de los grandes evasores que actúan sistemáticamente para eludir sus obligaciones, de los delincuentes tributa-rios que realizan fraudes a través del uso de facturas falsas y de quienes pretenden mantenerse al margen de la fiscalización de la administración tributaria. Por lo tanto, los mayores recursos que generará esta ley no provendrán del ciudadano común y corrien-te que cumple con sus obligaciones tributa-rias, sino que de aquel que evade ilegalmen-te dichas obligaciones o utiliza resquicios legales para eludir su pago.

La evasión se apoya en la existencia de resquicios en la legislación tributaria, en limitaciones en las competencias de los or-ganismos fiscalizadores, en restricciones a su capacidad operativa y en la falta de per-sonal fiscalizador en número suficiente en el Servicio de Impuestos Internos.

En distintos momentos de los pasados 10 años, el Ejecutivo ha propuesto al Congreso medidas destinadas a controlar la evasión o elusión, pero lo ha hecho de manera fraccio-nada o aislada.

El proyecto que ahora se presenta cons-tituye el mayor y más completo esfuerzo gu-bernamental de los últimos años para enfren-tar globalmente, en forma consistente y sis-temática, las causas de la evasión tributa-ria en el país, de manera de reducirla drás-ticamente. De este modo, otorga nuevas fa-cultades legales a los organismos encargados de la fiscalización, recaudación y cobranza de los impuestos; les otorga los medios hu-manos y materiales para ejercerlas; eleva su eficiencia y coordinación, y elimina un nú-mero importante de resquicios que originan elusión tributaria. Asimismo, el proyecto también integra un conjunto de medidas des-tinadas a proporcionar una mayor equidad al sistema, y modernizar y mejorar la calidad de la atención al contribuyente.

III. EL PROYECTO DE LEY.

1. Aspectos centrales del proyecto.

El proyecto contempla tres objetivos fundamentales:

a) Fortalecer la capacidad de fisca-lización y cobranza de los impuestos por parte de los organismos que integran la ad-ministración tributaria;

b) Introducir modificaciones en la legislación destinada a cerrar fuentes de evasión y elusión, y

c) Modernizar y fomentar una mayor eficiencia en los organismos de la adminis-tración tributaria.

En lo medular, el Servicio de Impuestos Internos dispondrá, con las nuevas normas, de las facultades y recursos necesarios para incrementar y perfeccionar su acción fisca-lizadora, incrementando su dotación de fun-cionarios en 539 personas, entre las diver-sas plantas de especialidad. Los nuevos re-cursos y competencias se aplicarán estructu-radamente en la forma de diversos planes de fiscalización. Estos son:

- Auditorías tributarias a medianas y grandes empresas;

- Aumento de la prevención y presen-cia fiscalizadora;

- Profundización del alcance y efec-to de las llamadas operaciones renta e IVA;

- Investigación de delitos tributa-rios y de la falsificación de facturas;

- Control de cambio del sujeto del IVA.

Por su parte, el Servicio de Tesorerías tendrá mayores atribuciones para el fortale-cimiento y agilización de la cobranza admi-nistrativa y judicial, que le compete. Cabe destacar que este servicio diseñará y pondrá en práctica un Plan de Fortalecimiento de la Cobranza, para lo cual efectuará una redis-tribución de su personal, trasladando a lo menos a 80 funcionarios hacia esa función. Dicha reasignación de personal irá acompaña-da del adecuado entrenamiento y dotación de medios operativos, lo que se irá reflejando en los futuros presupuestos del servicio. En la medida que este plan tenga el avance es-perado y que la Tesorería vaya consolidando un mayor énfasis en la cobranza, se la reco-nocerá el carácter de institución fiscaliza-dora.

A su vez, el Servicio Nacional de Adua-nas podrá perfeccionar el control y eficien-cia en ciertas materias de su competencia, como en el caso de situaciones que se pre-sentan en el uso de los regímenes suspensi-vos arancelarios, especialmente respecto de los almacenes particulares de importación; podrá adoptar el Acuerdo de Valoración de la OMC, para enfrentar el serio problema de la subvalorización de los precios en algunos sectores, y hacer operativo y expedito un trámite previo a la acción jurisdiccional para mejorar la recaudación asociada a las sanciones por delitos aduaneros.

Finalmente, el proyecto incorpora tam-bién algunas disposiciones que inciden en el cumplimiento voluntario y la equidad del sistema, como la de permitir que se reclame en un mayor plazo la devolución de los im-puestos pagados indebidamente, considerar la posibilidad de que los denuncios por algunas infracciones tributarias menores y eventua-les puedan ser anuladas por el Servicio de Impuestos Internos; reajustar las devolucio-nes que se asimilan a impuestos; eximir del impuesto a las ganancias de capital a los fondos de inversión institucionales extran-jeros; postergar la vigencia del reavalúo, etc.

2. Recursos generados por el proyec-to.

La campaña contra la evasión de impues-tos es una pieza fundamental en el programa de crecimiento con equidad del actual go-bierno. El costo anual de dicho programa ha sido estimado en 8.200 millones de dólares de gasto anual al año 2006. De éstos, alre-dedor de 2.500 millones de dólares corres-ponden a nuevos programas e iniciativas prioritarios para la actual administración. La campaña contra la evasión de impuestos financiará cerca de un 40% de estas necesi-dades, en tanto que otro 40% se financiará con reasignación de recursos inerciales. El 20% restante corresponde a la recuperación prevista en los ingresos del cobre. Los ma-yores ingresos fiscales provenientes de la reducción en la evasión de impuestos provee-rán recursos imprescindibles para el finan-ciamiento de iniciativas de alto impacto so-bre las condiciones de vida de los más po-bres y el desarrollo económico del país.

Entre las iniciativas que podrán obte-ner financiamiento gracias a este esfuerzo, se pueden mencionar las siguientes :

a) Aumentar en 120.000 nuevas plazas en la Educación Preescolar, en los sectores más pobres.

b) Financiar 136.000 plazas adiciona-les en la enseñanza media, como producto de una menor deserción de alumnos de escasos recursos.

c) Duplicar los recursos fiscales destinados a la cultura, la ciencia y la tecnología.

d) Proveer a la población beneficia-ria de los servicios de salud primaria de atenciones no urgentes en 48 horas, fortale-ciendo los planes y programas de los consul-torios municipales.

e) Atender en programa de alimenta-ción a 187.000 adultos mayores de 65 años y duplicar la cobertura de prestaciones com-plejas.

f) Erradicar definitivamente 223 cam-pamentos, beneficiando a cerca de 25.000 fa-milias de escasos recursos.

g) Fortalecer los planes de seguridad ciudadana, aumentando la presencia policial en acciones directas, a través del incremen-to en 1.200 plazas de la dotación de Carabi-neros y redestinando personal de Investiga-ciones.

(2), (3), (4),